作為生態(tài)文明體制改革的重要抓手,，國家公園體制正在12個省份9個試點展開,。盡管目前各試點省份取得了階段性進展，但總體成效還與目標要求存在較大差距,?！督?jīng)濟參考報》記者獲悉，多個試點地區(qū)在一定程度上仍處于“不明就里,、懵懵懂懂”的狀態(tài),，缺乏脈絡(luò)清晰的改革規(guī)劃、放手一搏的改革魄力,，在部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào),、體制機制創(chuàng)新上暴露的問題尤為緊迫。
體制試點取得階段性進展
目前,，各試點省份都已編制了“試點實施方案”并按部就班地在完成各項任務(wù),。記者了解到，先前牌子多,、破碎化現(xiàn)象得到改善,，機構(gòu)、人員,、編制整合基本完成,，與國家公園總體理念和要求相沖突的部分潛在矛盾有了解決方案。
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一是保護地破碎化,、管理多頭化現(xiàn)象得到明顯改善,。青海三江源國家公園整合了園區(qū)國土、環(huán)保,、水利,、農(nóng)牧等部門編制、職能及執(zhí)法力量,，建立覆蓋省,、州,、縣、鄉(xiāng)4級統(tǒng)籌式“大部制”生態(tài)保護機構(gòu),。湖南城步縣南山國家公園整合了其中4個保護地和文化價值較高的18個行政村落,。整合之后，原先互不相連的保護地已經(jīng)被連成一片,，目前正按照“編制不增,、內(nèi)部分工、各司其職”的原則在開展工作,。
二是形成對部分矛盾的摸底掌握和解決方案,。就湖南城步縣南山國家公園而言,，先前城步縣擬投資建設(shè)的兩個水電站目前已進入關(guān)停階段,，當?shù)卣谶M行補償測算。南山牧場因其草場承載所限,，已進行摸底統(tǒng)計,，初步拿出了逐年減少奶牛養(yǎng)殖數(shù)量的方案。普達措國家公園管理局副局長唐華介紹,，管理局職權(quán)得到進一步明確,。“比如已多次叫停旅游公司在園內(nèi)開展熱氣球觀光和使用柴油游船等做法”,。
三是社區(qū)管理主打“生態(tài)反哺”贏得民心,。在云南省普達措國家公園內(nèi)，洛茸村老村長絨比介紹,，盡管村民的旅游馬匹和燒烤攤被取締,，牧場也被嚴格控制，但每個村民每年可以得到5000元反哺資金,，還能輪換上崗公園內(nèi)的環(huán)衛(wèi)工作,。由于收入不降反增，村里主動訂立了“生態(tài)村規(guī)”：不準打獵,，只撿干柴,；每家房子30年才能修一次，如果房子的木結(jié)構(gòu)壞了,，必須經(jīng)過村里同意才能換,。“我們現(xiàn)在連口痰都不舍得吐,?！彼f。
四是多元手段解決權(quán)屬問題破解“國有”困境,。浙江省錢江源試點區(qū)將部分林地以高于目前生態(tài)公益林補償標準的價格將園內(nèi)部分林地租賃過來,。湖南南山試點擬選擇2.1萬畝林地開展地役權(quán)協(xié)議試點,，即，不必改變林地權(quán)屬,，而是政府通過跟所有者簽訂協(xié)議,，對土地的利用方式、強度進行限制,，再進行合理補償,。
五是“借船出海”尋求“外圍”突破,?！伴_化縣將國家公園試點區(qū)與自然資源產(chǎn)權(quán)確定、多規(guī)合一,、領(lǐng)導干部政績考核等結(jié)合起來,。”浙江省開化縣林業(yè)局規(guī)劃設(shè)計室科長余擁軍介紹,，開化還將縣域劃為生態(tài)保護區(qū),、生態(tài)農(nóng)林區(qū)、產(chǎn)城集聚區(qū),，三區(qū)采取不同發(fā)展思路,、不同資金機制、不同考核辦法,。同時,，培育創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、林下經(jīng)濟,，努力提高綜合效益,，爭取生態(tài)金融產(chǎn)品創(chuàng)新、森林碳匯交易等試點政策,。
困惑重重凸顯改革緊迫性
相比上述成效探索,，試點省份也遭遇諸多瓶頸。這些瓶頸既有觀念上的裹足,，也有做法上的顧忌,；既有體制上的藩籬，也有行政上的障礙,。
首先,，部分試點區(qū)域難以放開手腳。如何“寓保于用”成為困擾部分試點的難題,。比如某地將部分文化旅游的精品線路納入試點范圍,，但具體怎么設(shè)計，今后如何規(guī)劃，都缺乏更為細致的想法,。同時,，現(xiàn)階段國家層面尚未制定相關(guān)法律規(guī)范和技術(shù)標準，導致部分方案目標定位不清,、功能分區(qū)不合理,、保障制度不完善。
湖南城步縣白云湖濕地公園管理處副主任肖大政說,，白云湖作為濕地公園原本今年要接受國家林業(yè)局驗收,，但又被納入了南山國家公園的范圍，以哪個為準,，目前沒有明確說法,。“難不成到時候界碑界樁寫兩個,？”
其次,，跨區(qū)域聯(lián)合管理難言進展。大熊貓國家公園試點區(qū)涉及川甘陜?nèi)?，但目前跨區(qū)域聯(lián)合管理機制還有待建立,。甘肅白水江國家級自然保護區(qū)管理局大熊貓管理辦公室主任何禮文說,，目前三省保護區(qū)仍然沒有統(tǒng)一編制管理,，進而影響到試點區(qū)內(nèi)社區(qū)建設(shè)、群眾生產(chǎn)生活等問題,。同樣,，為保持自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、原真性,，浙江省錢江源國家公園與毗鄰的安徽休寧縣嶺南省級自然保護區(qū)和江西省婺源國家級森林鳥類自然保護區(qū)部分區(qū)域也面臨跨行政區(qū)域管理難題,。
再次，改革不順,，標準不明,，保障機制難以維系?！霸圏c方案”中初步確定的自然資源流轉(zhuǎn)對相關(guān)產(chǎn)權(quán)人的補償標準與現(xiàn)實可行標準有較大差距,，國家公園試點區(qū)在開展企業(yè)退出、生態(tài)移民搬遷等工作時需要大量資金,，遠超地方政府承受能力,。“試點方案”中提出“建立政府,、社會多元化投入的資金保障機制”,，但目前尚未明確資金來源和渠道，地方政府不敢貿(mào)然探索，相關(guān)工作處于停滯狀態(tài),。
還有受訪者反映,，省級層面受客觀因素影響步伐不夠緊湊，“部門間‘暗流涌動’,，還在為事權(quán)扯皮”,，一些省連自己制定的方案中的既定任務(wù)都未按時完成。
三大誤區(qū)亟待糾正
“誰來管理”誤區(qū),。國家公園體制的關(guān)鍵點在于“體制”二字,，但不少人要么將濕地公園、地質(zhì)公園等冠以“國家”二字的公園與國家公園體制試點相混淆,，認為國家公園最終是“部門公園”,；要么認為是自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等的“升級版”,，國家層面應(yīng)給予更多優(yōu)惠政策,，或多或少地存在“等、靠,、要”思想,。
功能定位誤區(qū)。絕對禁區(qū)和“吸金”招牌是目前對國家公園功能定位的兩個極端,，前者片面強調(diào)“最嚴格保護”,，后者打著大肆開發(fā)的算盤。還有觀點認為,，國家公園強調(diào)“公益性”就是要免費開放,，這也影響地方政府申請國家公園的積極性。
范圍劃定誤區(qū),。福建武夷山試點的范圍劃定在業(yè)內(nèi)存在一定爭議,。其范圍包括武夷山國家級自然保護區(qū)、國家級風景名勝區(qū)和九曲溪上游地帶,。有學者指出,，后兩個區(qū)域存在大量人工林和次生林，同時旅游業(yè)發(fā)達,、人口眾多,、自然資源權(quán)屬復(fù)雜，事實上并不屬于武夷山自然生態(tài)系統(tǒng)主體范疇,，不宜劃入試點區(qū),。
專家認為，在糾正上述誤區(qū)的同時,，國家公園試點還需理順以下幾重關(guān)系：一是“上下,、左右”關(guān)系,。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊指出，當前體制“條塊”格局明顯,，各部門間關(guān)于規(guī)劃,、保護事權(quán)劃分尚有不清晰的地方，中央和地方事權(quán)劃分也需厘清,。國家公園體制既涉及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬和規(guī)劃權(quán),，也涉及日常管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)；既涉及不同行政區(qū)域間統(tǒng)一協(xié)調(diào),，還涉及干部政績考核和離任審計等,。
二是“保護與利用”關(guān)系。國家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計院院長唐芳林認為,，國家公園大多位于欠發(fā)達地區(qū),，發(fā)展需求較高，這就需要在發(fā)揮好保護主體功能的同時,，適度開展資源非消耗性利用,，非損傷性獲取利益，以發(fā)揮國家公園的多功能復(fù)合效益,。
清華大學建筑學院教授楊銳認為,，一方面，應(yīng)為公益機構(gòu),、科研團隊創(chuàng)造條件,，鼓勵大眾走進國家公園；另一方面,，目前一些保護地實際處于“整體轉(zhuǎn)讓,、壟斷經(jīng)營”的狀況,，“特許經(jīng)營”制度被濫用,，必須在國家公園的制度層面徹底解決。
三是“新舊,、內(nèi)外關(guān)系”,。楊銳認為，現(xiàn)有保護地類別各成系統(tǒng),、各有作用,，不能刻意將所有自然保護區(qū)都塞進國家公園這個大框架里。反而應(yīng)在未來構(gòu)建立體全面的生態(tài)版圖過程中,，與國家公園相輔相成,。同時，試點還需考慮公園內(nèi)外社區(qū)之間發(fā)展機會的不平衡問題,，可能由此衍生的各種保護管理問題,，以及地域文化、社會活動與保護管理之間的潛在矛盾。
完善自然保護管理體制
受訪干部和專家認為,，建立國家公園體制不單是建立國家公園實體,，而是以整合建立國家公園為改革抓手，完善自然保護管理體制,。
一是以自然資源資產(chǎn)為核心,，把握改革大方向、總目標,。國家林業(yè)局保護司巡視員孟沙認為,，要按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，處理好自然資源資產(chǎn)利益相關(guān)方的管理權(quán)限劃分及相互關(guān)系等重大問題,，包括土地,、主體、模式,、機制,、投入等方面。同時,，在尊重和繼承現(xiàn)有保護地形成的相對成熟模式基礎(chǔ)上,，按照“所有權(quán)、監(jiān)管權(quán)分離,，一件事情由一個部門管”要求,，建立自然生態(tài)保護的新體制。
二是加快修訂調(diào)整相關(guān)法規(guī)制度,，提供法治保障,。我國目前實施了《自然保護區(qū)條例》等相關(guān)法律，但始終缺乏一個統(tǒng)管所有自然資源保護的大法,。唐芳林認為,，應(yīng)對現(xiàn)有法律法規(guī)進行整合覆蓋，而不是推倒重來,。建議制定《中華人民共和國保護區(qū)法》,，并在此基礎(chǔ)上制定《國家公園管理條例》和《國家公園管理辦法》，使之成為全國國家公園建設(shè)的綱領(lǐng),。
三是做好國家公園體制試點研究,、宣傳和督察。楊銳認為,，要進一步明確國家公園功能定位,、核心任務(wù)、評價標準,，同時加強宣傳,，使地方真正了解國家公園的特殊作用,。建議在試點改革督察中，嚴格按照整體保護,、嚴格保護,、系統(tǒng)保護的目標定位，科學合理界定區(qū)域,，疏解非國家公園功能,。
四是積極支持試點地區(qū)先行先試。專家建議,，國家有關(guān)部門牽頭梳理,，及時總結(jié)試點過程中的有益經(jīng)驗，并對出現(xiàn)的深層次矛盾和問題及時研究,，推動相關(guān)部門共同解決,，出臺規(guī)范性指導文件，真正將改革試點工作落到實處,。
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