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安徽蚌埠加快推進(jìn)保障房建設(shè),。新華社記者 劉軍喜
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近年來,，一些大中城市，尤其是一些大城市和特大城市的房價持續(xù)高漲,，引起了社會的廣泛關(guān)注和中央的高度重視,。在討論房價為什么會持續(xù)高漲時，一個比較普遍的觀點是,，土地財政是其中的一個最主要的原因,，其邏輯推論是：地方政府通過土地拍賣取得高額的財政收入以用于本地的各項支出，土地價格越高,，地方政府取得的土地拍賣收入也越高,；而地價越高必然是房價也越高，反過來房價越高也會再促使地價升高,，地方政府從自身的利益(增加更多的土地財政收入)出發(fā)總是不愿意使房價下跌,。因此，要抑制房價持續(xù)過快上漲,，根本的辦法就是要改革現(xiàn)行財政體制,，改變地方政府過分依賴土地財政的局面。這個推論當(dāng)然是有一定道理的,，但問題是,，改革現(xiàn)行財政體制是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，并非短期內(nèi)能完成,，正所謂遠(yuǎn)水解不了近渴,，對解決中央最近提出的“堅決抑制房價過快上漲”的這個緊迫問題似乎起不到實際的可操作性的作用。
●當(dāng)某城市的房價,、地價過快地上漲到這樣的地步,，即生產(chǎn)和生活成本上升已經(jīng)嚴(yán)重影響到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP的增長時，土地財政收入的目標(biāo)就會降到相對更為次要的地位,，地方政府要維持高房價的假設(shè)就不一定能夠成立,。
并且,，從理論上來看，上述推論雖然好像有一定的道理,，與現(xiàn)實中一些地方政府的行為也好像相吻合,，但是仔細(xì)地分析起來，還是存在不少問題,。比如,，地方政府取得高的土地財政收入是不是就是其最高的或第一的目標(biāo)？這是令人存疑的問題,。筆者認(rèn)為,，相比較而言，GDP增長反而應(yīng)該是其追求的更為綜合的或者說第一的目標(biāo),。這已經(jīng)為許多經(jīng)驗研究所證實,。如果情況確實是這樣，則當(dāng)某城市的房價從而地價過快地上漲到這樣的地步,，即生產(chǎn)和生活成本上升已經(jīng)嚴(yán)重影響到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展從而GDP的增長時,，土地財政收入的目標(biāo)就會降到相對更為次要的地位,，地方政府要維持高房價的假設(shè)就不一定能夠成立,。另外，從最近幾年的實踐看,，中低收入居民的住房問題等民生工程也引起了中央和一些地方政府的重視,，并出臺了建設(shè)廉租房等相關(guān)政策，重慶市政府的做法就比較突出,。這些都說明,，地方政府通過維持高房價來取得更多的土地財政收入這樣一個邏輯推論是存在問題的，起碼是有待進(jìn)一步觀察和研究的,。高地價和高房價在一定時期里可能也對GDP增長有很大的促進(jìn)作用,，但其可持續(xù)性是令人懷疑的。
●房價過快上漲這一現(xiàn)象自然是很復(fù)雜的,，影響因素很多,，各地的情況也千差萬別，但從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看,，它離不開供給和需求這兩個基本的方面,。
那么，究竟如何來解釋一些大中城市房價過快上漲這一現(xiàn)象呢,？我覺得,，房價過快上漲這一現(xiàn)象自然是很復(fù)雜的，影響因素很多,，各地的情況也千差萬別,，但從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看,，它離不開供給和需求這兩個基本的方面。從供給方面看,，自從推行住房商品化政策以來,，各地政府和開發(fā)商的積極性都充分調(diào)動了起來，商品房的建設(shè)速度應(yīng)該說是比較快的,，供給也是比較充分的,，但存在著一個短板，這就是具有一定的公共產(chǎn)品性質(zhì)的福利性住房,，如經(jīng)濟(jì)適用房,、廉租房等，其建設(shè)速度一直比較慢,，供給受到了極大的限制,。從需求方面看，同樣是從推行住房商品化政策以來,，廣大居民購房的積極性也充分地調(diào)動了起來,，加上普遍的投資和投機(jī)購房，對商品房的需求非常強(qiáng)勁,，只不過對很大一部分中低收入城市居民來說,，面對不斷上漲的商品房價格，其購買需求雖然很強(qiáng)烈,，但難以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的購買力,。這樣，綜合供給和需求兩個方面的情況來考察,，一方面由于價格較低的福利性住房供給沒有跟上,，使得很大一部分中低收入的城市居民的住房需求得不到滿足，使總的住房供給產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性的短缺,，并引發(fā)了眾多的社會民生問題,；另一方面，由于全社會在一個時期里過分強(qiáng)調(diào)了住房的財富增值功能,，從而使投資和投機(jī)性的購房需求無限膨脹,，助推了商品房價格的過快過猛上漲。因此,，抑制大中城市房價的過快上漲,，也應(yīng)該從這兩個方面入手，一是盡快增加價格比較低的福利性住房的供給,，二是抑制投資和投機(jī)性的購房需求,。這一政策不是簡單地為降房價而降房價，因為各地的情況千差萬別,，而是要在增加福利性住房供給的基礎(chǔ)上,，切切實實地逐步解決中低收入居民的住房需求問題,，從而在總體上逐步控制住商品房價格的上漲速度。
為解決住房供給方面的短板問題,，最近中央提出了2011年要建設(shè)1000萬套保障性安居工程住房的計劃,，力度不可謂不大。但建設(shè)資金的籌集仍是一個很大的問題,，中央財政會安排一定比例的資金,，但主要應(yīng)該還是地方政府想辦法。2010年11月16日,，財政部,、國家發(fā)改委和住建部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于保障性安居工程資金使用管理有關(guān)問題的通知》，規(guī)定各地可將從土地出讓凈收益中安排不低于10%的廉租住房保障資金統(tǒng)籌用于發(fā)展公共租賃住房,。而在這之前的9月末,，財政部、國家稅務(wù)總局也出臺公租房免征城鎮(zhèn)土地使用稅,、印花稅等多稅種的規(guī)定,。不過，從土地出讓凈收益中安排不低于10%的廉租住房保障資金這一點早在2007年就有規(guī)定了,，而根據(jù)國家審計署的審計,，有不少城市提取的資金未達(dá)到10%這個最低的要求比例，有的甚至把已經(jīng)提取的部分資金挪作他用,。這說明一些地方政府對這個問題的重視程度十分不夠,，并且相關(guān)規(guī)定的實際約束力也很有限。為什么會出現(xiàn)這樣一種忽視民生的政府行為,，是值得認(rèn)真去研究和反思的。
●大中城市的房價高漲并不是“價高者得”的招拍掛制度造成的,。該制度在城鎮(zhèn)化過程中的作用機(jī)制和邏輯鏈條是：城鎮(zhèn)化導(dǎo)致對住房需求增加,，引致房價漲；房價漲使土地價值被發(fā)現(xiàn),，導(dǎo)致地價漲,；地價漲使政府土地財政收入增加，從而有財力用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的改善,。這樣一個過程不斷地進(jìn)行,，最終就是一個城鎮(zhèn)化完成的過程。
有一種觀點認(rèn)為,，現(xiàn)今普遍實行的“價高者得”的土地招拍掛制度存在著推動房價上漲的機(jī)制：地產(chǎn)商通過高價獲得土地,，勢必要通過高價賣房才可以將地價的成本消化掉，并且地價倍增的態(tài)勢,，會連帶同一區(qū)域的樓價上升,。這從短期來看,，似乎是存在著這樣一種邏輯關(guān)系，但從較長一個時期看,，由于房地產(chǎn)領(lǐng)域是一個競爭比較充分的行業(yè),，沒有哪幾個房地產(chǎn)商能夠完全進(jìn)行壟斷經(jīng)營，因而其價格最終還是要由當(dāng)?shù)貙嶋H的住房供給和住房有效需求來決定,。也就是說,，開發(fā)商競標(biāo)高價拿地也是存在著不能將地價成本消化而發(fā)生虧損的風(fēng)險的，并非越高越好,。即使是大的國有房地產(chǎn)企業(yè),，它們這幾年憑借比較容易獲得銀行大額貸款的優(yōu)勢和集團(tuán)公司的支持，在一些大城市頻獲“地王”稱號,，使民營房地產(chǎn)企業(yè)望地興嘆,，但其實這里面存在著國有集團(tuán)公司或國有控股公司內(nèi)部的價值轉(zhuǎn)移問題，比如拿了價值連城的地塊后公司在資本市場上的價值可以提升等等,，而非真的都指望在原地塊能收回成本,。國有企業(yè)的這種拿地行為是否合理不在本文討論范圍，但它說明高地價并不能無條件地推動房價的上漲,，如果沒有真正的需求,，地價很高的成本實際上不一定都能賺回來！
針對招拍掛制度“價高者得”可能推動房價不斷上漲的不足之處,，一些城市試點了非價高者得的“限地價,，競政策性住房面積”的出讓方式，即先限定地塊的合理最高上限地價,，開發(fā)商報價達(dá)到這個價格后改現(xiàn)場投報配建政策房面積,，誰投報政策房面積多，誰就以合理最高上限地價拿地,。這種將政策性住房建設(shè)的因素納入招標(biāo)當(dāng)中無疑是一大進(jìn)步,，但人們也擔(dān)心這種多指標(biāo)的帶有不少人為評價指標(biāo)因素在里頭的方式是否會產(chǎn)生新的“尋租”空間和行為。其實,，在不否定“價高者得”的核心內(nèi)容的原有的招拍掛制度框架中加入政策性住房建設(shè)等因素也是可行的,，并且可以防止人們所擔(dān)心的“尋租”問題的產(chǎn)生。比如,，可以事先設(shè)定參與競標(biāo)的房地產(chǎn)商的必要門檻,，防止品質(zhì)不好的地產(chǎn)商為了短期利益參與競價炒作，而不是競標(biāo)后再組織考核其是否最佳的中標(biāo)者,。也就是說,，在考慮完善招拍掛制度時加入新的因素，包括規(guī)定在特定面積的待拍賣地塊上應(yīng)該建設(shè)多少面積和容積的政策性住房等等，都應(yīng)該事先規(guī)定下來,，在包括這些相同的附加條件的基礎(chǔ)上,，各家開發(fā)企業(yè)展開公平、公開的競價,，最后還應(yīng)該是價高者得,，因為在其他條件都同樣符合的情況下，價高者得最公平,，土地的出讓收入也最高,，土地價值得到了最大化實現(xiàn)，政府才有財力用于城鎮(zhèn)公共設(shè)施和公租房的建設(shè),。
實際上,，大中城市的房價高漲并不是“價高者得”的招拍掛制度造成的。該制度在城鎮(zhèn)化過程中的作用機(jī)制和邏輯鏈條是：城鎮(zhèn)化導(dǎo)致對住房需求增加,，引致房價漲,；房價漲使土地價值被發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致地價漲,；地價漲使政府土地財政收入增加,，從而有財力用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的改善。這樣一個過程不斷地進(jìn)行,，最終就是一個城鎮(zhèn)化完成的過程,。一些城市在這個過程中探索出了很多寶貴的經(jīng)驗，并在全國許多城市得到應(yīng)用,，其中“經(jīng)營城市”的理念的提出和實施就是一個典型,。雖然這一做法在一些地方也產(chǎn)生了偏差和副作用，也受到了一些批評,，但總體上說,，其對城鎮(zhèn)化的推進(jìn)是起到了積極的作用的。因為在許多城市,，尤其是相對比較落后的城市,，在其城市化的起步階段，都存在著基礎(chǔ)設(shè)施落后又沒有資金加以改造的窘境,。而通過“經(jīng)營城市”這種方式，政府先用比較少量的資金在某個區(qū)塊啟動整理出一些土地拍賣,，賣地所得再用于搞該區(qū)塊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，結(jié)果使該區(qū)塊土地大幅升值，帶動其地價上漲,，政府再通過賣地獲得更多的財政收入,，由此形成城市化建設(shè)的“良性循環(huán)”。
●經(jīng)營城市和招拍掛制度帶來的高額土地財政收入，應(yīng)該是取之于民用之于民,，除了征地合理補(bǔ)償和搞好城市基礎(chǔ)設(shè)施外,，最重要的方面就是還要考慮到城鎮(zhèn)中低收入居民住房問題。
而在經(jīng)營城市的“良性循環(huán)”中,，有一點被各級地方政府忽視了,，這就是針對城鎮(zhèn)中低收入居民住房問題的解決。也就是說,，經(jīng)營城市和招拍掛制度帶來的高額的土地財政收入,，應(yīng)該是取之于民用之于民，并且具體如何使用應(yīng)該增加透明度和必要的監(jiān)督,，防止亂花錢和腐敗的產(chǎn)生,。好鋼需要用在刀刃上，用之于民除了征地合理補(bǔ)償和搞好城市基礎(chǔ)設(shè)施外,，最重要的方面就是還要考慮到城鎮(zhèn)中低收入居民住房問題,，不能完全將其置于商品房市場的調(diào)節(jié)之中。市場也有失靈的領(lǐng)域,，在這些領(lǐng)域政府就要積極地起到調(diào)節(jié)者的作用,。而許多地方政府恰恰在這方面沒有很好地盡到自己應(yīng)盡的職責(zé)，從而使經(jīng)營城市和土地招拍掛制度這些本來不錯的思路,、措施產(chǎn)生了本來可以避免的副作用,。
從我國住房制度改革的歷史進(jìn)程來看，適應(yīng)集中型計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變,，我們在改革福利分房制度,，實行住房商品化的過程中，在1990年代中期也曾經(jīng)實行過“國家安居工程”,，以解決城鎮(zhèn)中低收入者的住房問題,，并取得了一定的成效。但是,，由于當(dāng)時普遍采用的建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房并以成本價出售的方式,，其標(biāo)準(zhǔn)在各地往往過于寬松，具體實施又難把握,，難以限制高收入者購買,、杜絕購買多處經(jīng)濟(jì)適用房，造成了一些不好的社會影響,，引起了很大的爭論,。因此，不少城市的積極性下降,，不愿意劃撥土地,，稅費(fèi),、配套費(fèi)用減免又由于涉及多家部門更加難以到位，致使安居工程住房成本難以控制,，價格下不來,，處境尷尬。(陳學(xué)斌等：《90年代中期住房制度改革回顧》,，《百年潮》2010年第7期)這樣,，國務(wù)院1994年在《關(guān)于加快城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》中明確提出的“建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系”的雙軌供應(yīng)體系設(shè)想,，后來事實上是變成了只有商品房這一軌的供應(yīng)體系了,，整個住房市場產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性的供求失衡，房價持續(xù)上漲也就在情理之中了,。
●一種觀點認(rèn)為：政府控制土地供給,，造成土地供應(yīng)短缺，必然導(dǎo)致地價上漲,，從而使房價上漲,；只要政府放開土地供應(yīng)，土地供給多了,，自然地價下跌,，房價也會下降。這從根本上來說不符合可持續(xù)發(fā)展的理念,，難以行得通,，也不應(yīng)行得通。
對于房價持續(xù)上漲這一現(xiàn)象,，現(xiàn)在還有一種觀點認(rèn)為：政府控制土地供給,，造成土地供應(yīng)短缺，必然導(dǎo)致地價上漲,，從而使房價上漲,；只要政府放開土地供應(yīng)，土地供給多了,，自然地價下跌,，房價也會下降。顯然這是一種比較單向的思維方式,，只是考慮了影響地價和房價的一個方面因素,，并且也沒有考慮到土地在我國屬于比較稀缺資源這一特點，因此難免背離現(xiàn)實,，實際上不具有可行性,。正如前文所言，房價根本上是由供求關(guān)系決定的,，如果離開了需求這一方，光考慮供給方面，并且同樣的土地供給量,，由于可以建造不同類型的房子,，從而形成不同的住房供給結(jié)構(gòu)，只考慮增加土地供應(yīng)量,，顯然難以吻合需求,，從而根本解決房價過快上漲的問題。另外,，由于城鎮(zhèn)土地是稀缺資源,，無限量放開供應(yīng)以后，不僅本來價值應(yīng)該很高的土地被人為壓低了價格,，如果開發(fā)商不能及時開發(fā),，過若干年原有土地的增值收益就留歸了他們，這是很不合理的,；并且,，在城鎮(zhèn)土地總量有限的情況下，放開供應(yīng)能夠維持多少年,？這從根本上來說不符合可持續(xù)發(fā)展的理念,，難以行得通，也不應(yīng)行得通,。
●要根本解決目前部分大中城市房價過快上漲的問題,，還是應(yīng)該回歸到經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理———供求關(guān)系上來考慮，并且不能光從總量上看是否平衡,，還要從供求的結(jié)構(gòu)上看是否平衡,。
綜上所述，要根本解決目前部分大中城市房價過快上漲的問題,，還是應(yīng)該回歸到經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理———供求關(guān)系上來考慮,，并且不能光從總量上看是否平衡，還要從供求的結(jié)構(gòu)上看是否平衡,。在供應(yīng)跟不上從而導(dǎo)致價格過快上漲的情況下,，合理地減少需求就是一種有效的辦法。目前一些大城市采取的征收房產(chǎn)稅試點和限購措施,，就是屬于這一類,，相信能產(chǎn)生明顯的效果。同時,，政府還要下決心通過各種途徑,，尤其是從土地財政收入這一塊中，拿出很大的比例來增加保障性住房的供給,，以解決結(jié)構(gòu)性的住房短缺問題,，并將其納入到地方政府官員政績的考核之中,。這樣雙管齊下，才能真正達(dá)到抑制房價過快上漲的目的,。