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　　在中國數(shù)千年的歷史上,，曾有過多次土地制度改革。近代以來,，農(nóng)村土地制度改革更是中國社會(huì)從農(nóng)業(yè)文明轉(zhuǎn)向工業(yè)文明面臨的核心問題,。而今，城鎮(zhèn)人口已經(jīng)超過農(nóng)村人口,，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重已經(jīng)大大降低,，工業(yè)及服務(wù)業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的主體，在這種情況下,，

　　農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)村土地制度改革的目標(biāo),、意義與方法已經(jīng)發(fā)生了很大變化，以農(nóng)村土地資本化為旨?xì)w的新一輪土地制度改革,，正從根本上改變土地要素的經(jīng)濟(jì)意義與社會(huì)意義,。而在農(nóng)村土地資本化的過程中，將會(huì)面臨怎樣的風(fēng)險(xiǎn),，則是前所未有的挑戰(zhàn),。

　　——亞夫

　　近期國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，這是農(nóng)村土地制度改革邁出的堅(jiān)實(shí)一步,，也是農(nóng)村土地資本化的重要探索,。從國內(nèi)外實(shí)踐看，土地資本化至少應(yīng)具備三個(gè)基本要件,，即土地產(chǎn)權(quán)邊界清晰,、具有市場價(jià)值和存在資產(chǎn)轉(zhuǎn)化平臺(tái)。

　　十八屆三中全會(huì)以來,，我們?cè)谵r(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和市場體系建設(shè)等方面進(jìn)行的一系列探索,，積累了不少好經(jīng)驗(yàn)，這為推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押奠定了良好基礎(chǔ),。一是土地承包關(guān)系長久化和確權(quán)頒證奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ),。二是土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值提升提供了價(jià)值載體和依據(jù)。三是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場體系建設(shè)創(chuàng)造了交易條件。

　　農(nóng)村土地承包權(quán)抵押貸款一般發(fā)生在個(gè)體或合作組織與金融機(jī)構(gòu)之間,，與農(nóng)村土地信托,、農(nóng)村土地證券化等相比，參與主體相對(duì)較少,，風(fēng)險(xiǎn)外部性有限,，但土地資本化程度較高，衍生風(fēng)險(xiǎn)較大,，需要搞好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范,。對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，面臨政策風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),。對(duì)政府而言,，面臨擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)農(nóng)戶而言,，面臨“失權(quán)失地”風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)值剝奪風(fēng)險(xiǎn),。

　　未來相當(dāng)長時(shí)期，農(nóng)村土地問題都將是牽動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展和工農(nóng)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵性問題,。土地制度改革不破題,，整個(gè)國家現(xiàn)代化進(jìn)程必將受阻。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)是改革的最新探索,，我們既要避免風(fēng)險(xiǎn)防范不足造成改革“開倒車”,，也要避免只試不改止步不前。要在立足國內(nèi)產(chǎn)權(quán)制度條件和農(nóng)村發(fā)展實(shí)際的基礎(chǔ)上,，充分借鑒國外經(jīng)驗(yàn),，推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序發(fā)展。

　　當(dāng)前,，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的瓶頸期，外部挑戰(zhàn)和內(nèi)在矛盾相互交織,，兩難和多難問題在不斷增多,，簡單的體制機(jī)制修修補(bǔ)補(bǔ)難以走出困局，必須從土地制度這個(gè)牽動(dòng)城鄉(xiāng)甚至改革全局的關(guān)鍵性制度著手,，通過放活土地要素引導(dǎo)和重配資本,、技術(shù)等生產(chǎn)要素，依靠要素現(xiàn)代化推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,。

　　近期國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》,，這是農(nóng)村土地制度改革邁出的堅(jiān)實(shí)一步，也是農(nóng)村土地資本化的重要探索,，必將帶來廣泛深遠(yuǎn)的影響,，但也應(yīng)充分認(rèn)識(shí)其復(fù)雜性和艱巨性，妥善搞好風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。

　　推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押具備哪些條件

　　從國內(nèi)外實(shí)踐看,，土地資本化至少應(yīng)具備三個(gè)基本要件,，即土地產(chǎn)權(quán)邊界清晰、具有市場價(jià)值和存在資產(chǎn)轉(zhuǎn)化平臺(tái),。十八屆三中全會(huì)以來,，我們?cè)谵r(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和市場體系建設(shè)等方面進(jìn)行的一系列探索，積累了不少好經(jīng)驗(yàn),，這為推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押奠定了良好基礎(chǔ),。

　　一是土地承包關(guān)系長久化和確權(quán)頒證奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。只有產(chǎn)權(quán)界定清晰,，產(chǎn)權(quán)主體才能通過要素市場自主實(shí)現(xiàn)出租,、有償轉(zhuǎn)讓，或者進(jìn)行資產(chǎn)重組,、抵押,、質(zhì)押取得貸款等，產(chǎn)權(quán)交易契約才能保持穩(wěn)定,。長期以來,，理論界一直存在私有產(chǎn)權(quán)和公有產(chǎn)權(quán)的優(yōu)劣之爭，目前基本達(dá)成共識(shí),，即認(rèn)為只要產(chǎn)權(quán)清晰,，所有權(quán)并不是最重要的。土地私有并不是土地資本化的必然條件,，在土地集體所有的前提下,，只要產(chǎn)權(quán)是清晰和穩(wěn)定的，土地資本化就具備基礎(chǔ),。

　　改革開放以來,，我國實(shí)行了以所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地制度改革，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系得到調(diào)整優(yōu)化,，但產(chǎn)權(quán)關(guān)系并沒有根本理順,，土地所有權(quán)主體虛置，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)常被調(diào)整,、極不穩(wěn)定,，產(chǎn)權(quán)體系劃分不清，權(quán)能不完整,，產(chǎn)權(quán)管理,、登記等缺乏規(guī)范，導(dǎo)致農(nóng)村土地流動(dòng)性不足,，土地交易成本過高,。近年來我國以產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整為核心的農(nóng)村土地制度改革不斷深入,，產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確,、權(quán)益保障,、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度正在形成。

　　為了從根本上穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系,，黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出,，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變,?！蓖恋爻邪P(guān)系長久化讓農(nóng)民有了更加穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)，土地經(jīng)營者有了更加長遠(yuǎn)的預(yù)期,，使農(nóng)村土地具備了市場交換的產(chǎn)權(quán)條件,，增強(qiáng)了土地產(chǎn)權(quán)交易契約的穩(wěn)定性，促進(jìn)了農(nóng)村土地的順暢流轉(zhuǎn),。同時(shí),，農(nóng)村土地確權(quán)頒證加快推進(jìn)，土地產(chǎn)權(quán)邊界更加明晰,，這為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)和利益合理分配提供了基礎(chǔ)條件,。截至2014年底，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積4.03億畝,，是2007年底的6.3倍,，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到30.4%，比2007年底提高25.2個(gè)百分點(diǎn),。

　　二是土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值提升提供了價(jià)值載體和依據(jù),。農(nóng)村土地資本化是一個(gè)將土地資產(chǎn)憑其收益轉(zhuǎn)換成資產(chǎn)現(xiàn)期市場交換價(jià)值的過程，土地價(jià)值對(duì)資本化過程至關(guān)重要,。按照英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家皮爾斯（D.Pearce）的觀點(diǎn),，土地價(jià)值由實(shí)際使用價(jià)值、選擇價(jià)值,、存在價(jià)值等三部分組成,，在我國農(nóng)村土地價(jià)值體系中，除上述三種價(jià)值外,，土地還具有社會(huì)保障價(jià)值，承載著農(nóng)民就業(yè),、養(yǎng)老等功能,。

　　長期以來，由于缺乏合理流動(dòng)性,，農(nóng)村土地只是作為自然資源而存在,，土地價(jià)值更多地表現(xiàn)為實(shí)際經(jīng)營價(jià)值,，轉(zhuǎn)讓價(jià)值不高，難以資本化,。同時(shí),，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條較短，局限于初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn),，基本是生產(chǎn)什么就出售什么,，產(chǎn)業(yè)利潤率較低，限制了土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,。

　　近年來,，國家密集出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，農(nóng)業(yè)功能形態(tài)和產(chǎn)業(yè)鏈條不斷拓展,，特別是設(shè)施農(nóng)業(yè),、休閑農(nóng)業(yè)等附加值高、投資回報(bào)快的產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展,，提高了農(nóng)業(yè)綜合利潤,，帶動(dòng)了耕地經(jīng)營價(jià)值和土地需求的增長，土地向新型經(jīng)營主體集中,，分散的土地價(jià)值得以整合,，土地的可交易性增強(qiáng)，土地抵押價(jià)值得到提高,，為金融要素的進(jìn)入提供了價(jià)值載體,。

　　例如，針對(duì)土地分散抵押價(jià)值低,、金融機(jī)構(gòu)不愿開展土地抵押業(yè)務(wù)等問題,，浙江嘉興在農(nóng)村土地確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán),，辦理土地承包經(jīng)營權(quán)證和他項(xiàng)物權(quán)證（即土地上投資建設(shè)的設(shè)施等）,，新型經(jīng)營主體直接用土地經(jīng)營權(quán)證和他項(xiàng)物權(quán)證到農(nóng)信社即可進(jìn)行抵押融資。這種模式得以運(yùn)轉(zhuǎn),，在于土地的預(yù)期收益以及經(jīng)營權(quán)集中處置的便利性,。截至2014年底，全市發(fā)放土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證204張,，發(fā)證面積4.17萬畝,，專項(xiàng)貸款余額達(dá)到3.1億元。

　　三是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場體系建設(shè)創(chuàng)造了交易條件,。在馬克思看來,，當(dāng)土地具有帶來收益的權(quán)利能夠進(jìn)入市場流通并進(jìn)行自由交易的時(shí)候，土地權(quán)利才能資本化,?？山灰仔圆畹馁Y產(chǎn)很難金融化,，流動(dòng)性不足的資產(chǎn)無法準(zhǔn)確定價(jià)。土地必須進(jìn)入市場,，通過交易為所有者帶來預(yù)期收益,，土地資產(chǎn)才能轉(zhuǎn)化為土地資本。土地產(chǎn)權(quán)交易市場和平臺(tái)的建設(shè)對(duì)農(nóng)村土地資本化至關(guān)重要,，如果沒有健全的土地產(chǎn)權(quán)交易市場,，土地資產(chǎn)的各種財(cái)產(chǎn)權(quán)利就很難自由交易，土地資本化就難以實(shí)現(xiàn)或者成本代價(jià)過高,。長期以來,，基于土地對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)、生活和就業(yè)的重要意義,，政府對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利關(guān)系交易進(jìn)行了非常嚴(yán)格的限制,，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)育滯后，土地的交易性和流動(dòng)性不足,。

　　近年來,，國家逐步放松了管制，農(nóng)村土地經(jīng)營收益權(quán)逐步具備了充當(dāng)?shù)盅何锏目山灰仔院蛢r(jià)值穩(wěn)定性,。2008年以來,，國家先后通過部委文件形式在多地試點(diǎn)探索開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資，2014年的中央“一號(hào)文件”中更明確提出“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有,、使用,、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押,、擔(dān)保權(quán)能”,、“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。

　　同時(shí),，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系建設(shè)加快,，各種金融服務(wù)和中介服務(wù)也快速發(fā)展，農(nóng)村土地流動(dòng)性增強(qiáng),。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì),，截至2012年底，全國已有800多個(gè)縣（市）,、13000多個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,。此外，農(nóng)村社會(huì)保障體系不斷完善,，農(nóng)村土地承載的社會(huì)保障壓力逐步弱化,，土地的資產(chǎn)變現(xiàn)能力加強(qiáng)，這事實(shí)上為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押“減負(fù)”,，提高了金融機(jī)構(gòu)開展土地抵押業(yè)務(wù)的積極性,。

　　推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押存在風(fēng)險(xiǎn)

　　農(nóng)村土地承包權(quán)抵押貸款一般發(fā)生在個(gè)體或合作組織與金融機(jī)構(gòu)之間，與農(nóng)村土地信托,、農(nóng)村土地證券化等相比,，參與主體相對(duì)較少，風(fēng)險(xiǎn)外部性有限,，但土地資本化程度較高,，衍生風(fēng)險(xiǎn)較大，需要搞好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范,。

　　對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言,，面臨政策風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押離不開金融組織參與,，但在法律層面沒有明確認(rèn)可,、政策支持存在不確定性的條件下，發(fā)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)對(duì)這些組織具有明顯風(fēng)險(xiǎn),。一是政府管制與法律風(fēng)險(xiǎn),。雖然農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押流轉(zhuǎn)試點(diǎn)在不斷推進(jìn)，但我國《土地管理法》,、《擔(dān)保法》等規(guī)定耕地承包權(quán)相關(guān)土地權(quán)益及其附著物不能設(shè)立抵押權(quán),，宅基地抵押也被禁止，土地產(chǎn)權(quán)抵押等仍處于“風(fēng)險(xiǎn)地帶”,，缺乏法律保護(hù),，存在法律風(fēng)險(xiǎn)，容易導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場效率損失,。

　　同時(shí),，盡管政府在積極推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)頒證，但確權(quán)并沒有完全解決土地所有權(quán)缺失甚至消失的問題,，而且土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變?nèi)狈唧w實(shí)現(xiàn)形式,，許多地區(qū)事實(shí)上仍按照二輪承包期進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，存在一些風(fēng)險(xiǎn),。林樂芬,、王軍（2011）對(duì)浙江51個(gè)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)分行和支行行長的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，分別有74.51%和68.63%的受訪者認(rèn)為相關(guān)法律法規(guī)不健全是制約農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開展承包地抵押的主要障礙,。

　　二是經(jīng)營戶信用違約風(fēng)險(xiǎn),。農(nóng)業(yè)是自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)疊加的產(chǎn)業(yè)，目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)涉及的種類和補(bǔ)償額度還很有限,，一旦因自然災(zāi)害或經(jīng)營管理失誤造成經(jīng)營失敗,，經(jīng)營戶無法正常經(jīng)營還款，農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)會(huì)向金融機(jī)構(gòu)傳導(dǎo)進(jìn)而引發(fā)信用風(fēng)險(xiǎn),，給金融機(jī)構(gòu)帶來較大損失,。為此,，金融機(jī)構(gòu)往往會(huì)提高貸款利率來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致經(jīng)營戶融資成本過高,。

　　例如,，在重慶農(nóng)地抵押過程中，金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款采用的利率往往在基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上上浮50%左右,，擔(dān)保公司收取的擔(dān)保費(fèi)等費(fèi)用達(dá)到貸款額的2.4%～3.6%,，總貸款費(fèi)率合計(jì)在13%左右。同時(shí),，農(nóng)村土地金融需要誠實(shí)守信的環(huán)境,，目前農(nóng)村信用體系還很不健全，個(gè)人信用檔案和記錄系統(tǒng)也不完善,，由此可能帶來道德風(fēng)險(xiǎn),。

　　三是抵押品處置變現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。由于缺乏政策法規(guī)依據(jù),，抵押物處置難以通過法律手段強(qiáng)制執(zhí)行,，成為一種不可置信的威脅，經(jīng)營戶缺乏按期償貸的積極性,。同時(shí)土地流轉(zhuǎn)市場不健全,，且土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不能改變土地集體所有權(quán)性質(zhì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途，一旦經(jīng)營戶出現(xiàn)貸款違約,，金融機(jī)構(gòu)處置抵押的土地經(jīng)營權(quán)難度較大,，很難通過及時(shí)轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)來減少貸款損失，易形成信貸風(fēng)險(xiǎn),。

　　金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)較大,，需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，但目前相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制并沒有建立起來,，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地抵押的積極性不高,。此外，盡管土地產(chǎn)權(quán)交易有形市場建設(shè)在加快推進(jìn),，但農(nóng)村土地抵押擔(dān)保體系,、價(jià)值評(píng)估體系等還比較滯后，不利于土地融資安全和交易制度保護(hù),，增加了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的風(fēng)險(xiǎn),。

　　對(duì)政府而言，面臨擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn),。目前我國農(nóng)村擔(dān)保體系不健全,，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)或中介組織一般要求政府出資組建相應(yīng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)（或村集體）進(jìn)行擔(dān)保或建立擔(dān)?；?，這需要投入大量人力和資金，當(dāng)貸款人出現(xiàn)違約行為時(shí),，政府需要償付擔(dān)保損失,，部分貸款人考慮到政府提供擔(dān)保，甚至?xí)霈F(xiàn)不愿償債的情況,。

　　例如，棗莊市于2012年初被農(nóng)業(yè)部選為24個(gè)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)之一,，開展農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn),，政府成立了金土地融資擔(dān)保有限公司，探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款,，但僅在一起土地抵押貸款人“跑路”事件中,，政府出資金的土地融資擔(dān)保就承擔(dān)了250萬元的擔(dān)保損失，農(nóng)村信用社承擔(dān)了50萬元的貸款違約損失,。同時(shí),，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。

　　一直以來政府在推進(jìn)農(nóng)村土地資本化方面進(jìn)展緩慢,，其中重要原因在于擔(dān)心開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押后,，當(dāng)貸款人無法清償債務(wù)時(shí)，金融機(jī)構(gòu)會(huì)獲得土地經(jīng)營權(quán),，造成農(nóng)民生計(jì)困難,，特別是當(dāng)經(jīng)濟(jì)減速外出務(wù)工人員失業(yè)回流農(nóng)村后無地可種，進(jìn)而帶來社會(huì)穩(wěn)定問題,。這種擔(dān)憂盡管低估了農(nóng)民的理性,，但也并非毫無道理。在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障制度尚不健全,，農(nóng)民市民化進(jìn)程緩慢的情況下,，農(nóng)民“失權(quán)失地”后缺乏就業(yè)生活保障，的確可能出現(xiàn)農(nóng)民生活困難的情況,。

　　對(duì)農(nóng)戶而言,，面臨“失權(quán)失地”風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)值剝奪風(fēng)險(xiǎn)。一方面,，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押,，一旦發(fā)生較大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)或其他風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營者在抵押期內(nèi)無法償還貸款,，金融機(jī)構(gòu)就會(huì)按照約定取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),，可能造成“失權(quán)失地”。

　　另一方面，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押,，需要對(duì)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確評(píng)估,。目前農(nóng)村土地市場價(jià)格形成機(jī)制還不健全，土地價(jià)值專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)和科學(xué)合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)缺乏,，導(dǎo)致土地使用權(quán)價(jià)值評(píng)估主觀判斷成份較大,，價(jià)值低估、錯(cuò)估等現(xiàn)象客觀存在,，評(píng)估價(jià)值往往低于土地使用權(quán)實(shí)際價(jià)值,，造成農(nóng)民利益被剝奪。

　　推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押有序發(fā)展

　　從世界范圍看,，包括農(nóng)地抵押在內(nèi)的農(nóng)村土地金融并不是新生事物,，一些主要國家高度重視土地金融發(fā)展，并將其納入國家金融體系建設(shè),，在法律法規(guī)保障,、金融機(jī)構(gòu)建設(shè)、金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)等方面已經(jīng)形成了較為完善支持體系,，在應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地金融發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)方面存在諸多共同做法,。

　　一是建立健全法律法規(guī)，在扶持農(nóng)村土地金融發(fā)展的同時(shí),，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范管理,，為各類參與主體提供法律保障。例如,，美國出臺(tái)的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》,、《農(nóng)業(yè)信用法》、德國出臺(tái)的《抵押權(quán)及破產(chǎn)令》,、《抵押權(quán)法令》等,。

　　二是強(qiáng)化農(nóng)村土地金融發(fā)展的政策支持，降低金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),，包括在財(cái)政上給予農(nóng)村土地金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)有力的資金支持,，針對(duì)農(nóng)村土地金融機(jī)構(gòu)制定了稅收優(yōu)惠等特殊政策等，例如,，法國農(nóng)村土地金融機(jī)構(gòu)享受政府從農(nóng)業(yè)預(yù)算中撥付的大量貼息資金,，美國允許聯(lián)邦土地銀行債券、票據(jù)持有者免交州所得稅和地方所得稅,，聯(lián)邦土地銀行除自身所有的不動(dòng)產(chǎn)需繳稅外,，免征其他一切稅收。

　　三是建立主體多元化的金融組織體系,，降低土地金融的信用風(fēng)險(xiǎn),。參與主體不僅包括政策性土地銀行、商業(yè)銀行、民間私人銀行等金融機(jī)構(gòu),，同時(shí)還包括農(nóng)村土地評(píng)估機(jī)構(gòu),、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)信托機(jī)構(gòu)等配套機(jī)構(gòu),。例如,，德國除土地抵押信用合作社外，還有土地抵押信用協(xié)會(huì),、土地信用銀行,、地租銀行、德國農(nóng)業(yè)中央銀行等主體,。

　　四是強(qiáng)化農(nóng)地金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和分擔(dān)機(jī)制建設(shè),。例如，美國對(duì)農(nóng)村土地金融機(jī)構(gòu)采取了不同于商業(yè)銀行的管理,，專門設(shè)立了包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)自律協(xié)會(huì),、資金融通清算中心和互助保險(xiǎn)集團(tuán)在內(nèi)的金融管理體系,，聯(lián)邦政府對(duì)合作金融業(yè)的存款統(tǒng)一實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)。德國政府授予土地抵押信用合作社發(fā)行債券籌集信貸資金并擔(dān)保還本付息,，印度聯(lián)邦政府保證土地銀行發(fā)行的特別農(nóng)村債券的還本付息,。

　　未來相當(dāng)長時(shí)期，農(nóng)村土地問題都將是牽動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展和工農(nóng)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵性問題,，土地制度改革不破題,，整個(gè)國家現(xiàn)代化進(jìn)程也必將受阻。新形勢(shì)下深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革,，如果沒有資本要素參與,，大量土地“沉睡資產(chǎn)”將無法激活。

　　農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)是改革的最新探索,，我們既要避免風(fēng)險(xiǎn)防范不足造成改革“開倒車”,，導(dǎo)致農(nóng)村土地金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶,、政府等利益“共損”,，也要避免只試不推改革止步不前。在立足國內(nèi)產(chǎn)權(quán)制度條件和農(nóng)村發(fā)展實(shí)際的基礎(chǔ)上,，要充分借鑒國外經(jīng)驗(yàn),，推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序發(fā)展。

　　一要盡快修訂完善《農(nóng)村土地承包法》,、《物權(quán)法》,、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律法規(guī)，明確承包經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容,、性質(zhì),、內(nèi)涵及法律關(guān)系，條件成熟后制定出臺(tái)《農(nóng)村土地抵押貸款法》,，加強(qiáng)農(nóng)村土地金融法律保障,。

　　二要加快推進(jìn)農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)村土地確權(quán)頒證，切實(shí)探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的實(shí)現(xiàn)形式,，進(jìn)一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,。

　　三要制定統(tǒng)一的土地價(jià)值評(píng)估指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，扶持發(fā)展農(nóng)村土地評(píng)估機(jī)構(gòu)或支持現(xiàn)有評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展農(nóng)村土地評(píng)估業(yè)務(wù),，完善土地產(chǎn)權(quán)定價(jià)機(jī)制,。

　　四是完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押相關(guān)配套政策，加快農(nóng)村擔(dān)保體系建設(shè),，健全農(nóng)村社會(huì)保障和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度,，提高保障水平和覆蓋面。

　　此外,，在加快完善農(nóng)村社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)上,，只要不改變土地用途、不損害農(nóng)民利益,、不破壞社會(huì)穩(wěn)定,，農(nóng)村土地資本化的步子還可以再大一點(diǎn)，形式可以再多一點(diǎn),，農(nóng)村土地證券化,、宅基地抵押貸款等探索試點(diǎn)應(yīng)該加快。只有大膽嘗試,，在試點(diǎn)中凝聚共識(shí),、發(fā)現(xiàn)問題、找出路子,，才能真正把農(nóng)村土地改革這篇大文章做實(shí)做好,。