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2013年中央“一號文件”明確提出“引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn),，不得搞強(qiáng)迫命令。”關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的問題備受業(yè)界關(guān)注,。在現(xiàn)行土地管理法框架下，國有土地可以直接入市流轉(zhuǎn),，而農(nóng)地不可以直接流轉(zhuǎn),。農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)系到耕地紅線、小產(chǎn)權(quán)房等諸多問題,，涉及農(nóng)民,、農(nóng)村集體組織等多方利益，農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題復(fù)雜而敏感,。
在這樣一種背景下,，改革開放前沿的廣東省近期出臺的《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上通過市場流轉(zhuǎn)方式出讓承包地,、房屋,、合規(guī)面積的宅基地并獲得財(cái)產(chǎn)收益，這在現(xiàn)行土地法框架下頗具突破性,。廣東省在土地流轉(zhuǎn)問題上又開始“摸著石頭過河”,。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)之所以在廣東省率先突破，不僅是因?yàn)閺V東省部分城市是實(shí)施土地管理制度改革的試點(diǎn)城市,，即允許試點(diǎn),；而且，廣東省也有改革探索的精神,、勇氣和經(jīng)驗(yàn),；更重要的是，用地指標(biāo)緊張“逼”著廣東省率先探索土地管理制度改革,。以深圳為例,，2020年深圳建設(shè)用地總規(guī)模指標(biāo)為976平方公里，而到2011年實(shí)際用地已達(dá)934平方公里,，可用土地太少——此后九年深圳僅有42平方公里土地可用,。
而在可供使用土地很少的另一面，是農(nóng)村用地的粗放,、暗地里流轉(zhuǎn),、宅基地閑置、違章與拖延用地審批以及小產(chǎn)權(quán)房亂象并存,。當(dāng)然,，這些現(xiàn)象不僅存在于廣東省,，在全國很多地方也都存在�,？梢�,，廣東省率先探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)很有價(jià)值，對于我國研究推行土地管理制度改革,，對于今后其他省市探索土地管理制度改革,，都有一定的示范意義。
一方面,，在現(xiàn)行法律一時(shí)難以突破的情況下,，可以通過其他方式來突圍，為土地管理制度改革積累經(jīng)驗(yàn),。比如說,，廣東省通過《規(guī)劃》來突圍；廣州市通過《廣州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度創(chuàng)新試點(diǎn)方案的實(shí)施意見》來探索,；深圳市通過促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的“1＋6”文件來探索,。雖然這些探索很謹(jǐn)慎，但這種尋求突破的探索仍具有標(biāo)本意義,。
另一方面,，廣東省正在制定有關(guān)宅基地管理辦法，在制度探索方面有積極意義,。毫無疑問,，無論是宏觀的土地管理制度改革還是微觀的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，有制度撐腰的土地管理制度改革才有實(shí)質(zhì)進(jìn)展,。盡管目前不清楚廣東省“宅基地管理辦法”如何設(shè)計(jì),，但至少給了我們想象的空間�,？梢钥隙ǖ氖�,，即便是地方性制度，也比《規(guī)劃》有效力,。
在筆者看來,，廣東省正在制定的有關(guān)宅基地管理辦法至少要明確三點(diǎn)：一是不僅要明確土地財(cái)產(chǎn)權(quán)這個(gè)概念，而且要明確農(nóng)民承包地,、房屋,、宅基地的所有權(quán),。也就是說,，只有制度才能賦予農(nóng)民相關(guān)權(quán)利，而目前出臺的《規(guī)劃》很難真正賦予農(nóng)民權(quán)利,。二是農(nóng)地要自由流轉(zhuǎn),，減少政府壟斷,。目前國有土地流轉(zhuǎn)（出讓）基本被地方政府壟斷，地方政府低價(jià)征地高價(jià)出讓,，農(nóng)民收益有限,；三是小產(chǎn)權(quán)房問題雖然敏感，但要敢于在制度上去“碰”,，不能再拖延與回避這個(gè)問題了,。
需要指出的是，雖然廣東省有關(guān)宅基地管理辦法比目前出臺的《規(guī)劃》更有法律效力,，但要意識到,，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題，在現(xiàn)行土地法的框架下依舊較為敏感,，需要通過農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例,、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)管理辦法等法律法規(guī)，來推動(dòng)和規(guī)范,。輿論多次呼吁土地法大修,，而遲遲未見動(dòng)靜，原因或許就在于農(nóng)地流轉(zhuǎn)還沒有設(shè)計(jì)好,。希望土地立法加快步伐,，不要讓城市陷入地荒，也不要讓農(nóng)民失望,。
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