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如同對待“促改革”與“穩(wěn)增長”的關(guān)系一樣，在對待地方債務(wù)治理的問題上，中央也在尋求一種平衡術(shù)：既要推進(jìn)債務(wù)管理制度改革,，又不能因債務(wù)治理而影響經(jīng)濟(jì)增長,。但是在2015年，這是一個(gè)巨大挑戰(zhàn),。
首先，債務(wù)存量較大。公開數(shù)據(jù)顯示,，2015年地方政府到期的負(fù)有直接責(zé)任的債務(wù)為1.86萬億元，加上5000億元左右的債務(wù)利息,，再加上部分或有償還債務(wù),，保守估計(jì)2015年需要償還的地方政府債務(wù)會(huì)超過2.4萬億元。這一數(shù)字雖與2014年的2.4萬億萬基本持平,，但考慮到經(jīng)濟(jì)增長放緩和房地產(chǎn)市場低迷帶來的財(cái)政收入和土地出讓金收入的下滑,，2015年的償債壓力自然不小。
其次,，去年43號文出來后,，地方政府傳統(tǒng)融資渠道受阻。一方面,，在“誰借誰還,、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的約束下，銀行出于防范自身風(fēng)險(xiǎn)和響應(yīng)中央號召的需要,，會(huì)收緊地方融資平臺貸款,；另一方面，43號文件及中證登對企業(yè)債質(zhì)押回購的嚴(yán)苛新規(guī),，使得城投債再難有大的作為,。
最新數(shù)據(jù)顯示，2015年地方政府置換債券計(jì)劃發(fā)行1萬億元,，加上預(yù)算內(nèi)的6000億元新增地方政府債券,，地方政府的償債資金缺口還是比較大的。如果再考慮“穩(wěn)增長”的被動(dòng)資金需求,，2015年地方政府的融資壓力可想而知,。如何破解？
政府的思路是,，在43號文件規(guī)定的大框架下,，開啟新的市場化的舉債模式,。其一，讓“自發(fā)自還”成為常態(tài),，這是頂層設(shè)計(jì)中地方政府未來的主流負(fù)債方式,，包括發(fā)行一般債券和專項(xiàng)債券。只是,，“自發(fā)自還”目前還處于試點(diǎn)階段,，發(fā)債流程、信用評定,、信息披露相關(guān)機(jī)制還在摸索之中,。
其二，鼓勵(lì)PPP模式,。但是,，寄望PPP模式能立即扛起地方政府基建項(xiàng)目融資的大旗在當(dāng)前并不現(xiàn)實(shí)：首先，并不是所有城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都可以商業(yè)化,；其次,，對大部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而言，其盈利能力較差,，加上投資金額大,，回報(bào)周期長，民營資本的參與動(dòng)力天然不足,；第三,，地方政府的透明度和信用還有待加強(qiáng)，民營企業(yè)利益的保障機(jī)制還不夠健全,。
2015年,，中國經(jīng)濟(jì)去杠桿、制造業(yè)去產(chǎn)能,、房地產(chǎn)去庫存的調(diào)整仍將繼續(xù),，新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)改善尚難以沖抵傳統(tǒng)增長點(diǎn)收縮帶來的壓力，為穩(wěn)住7%左右的目標(biāo)GDP增速,，穩(wěn)住投資特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資仍是當(dāng)前政府的主要選擇,。在債務(wù)治理和穩(wěn)增長的雙面夾擊之下，政府只好尋求“平衡術(shù)”,，其中就包括地方債務(wù)置換和城鎮(zhèn)化基金,。
“債務(wù)置換”是一種債務(wù)展期，而且是將高息,、短期債務(wù)轉(zhuǎn)換為低息,、長期債務(wù)。但存在兩個(gè)問題：一是金融機(jī)構(gòu)不傻，賠本的買賣自然不愿意干,，所以首批地方債被一再延遲發(fā)行,；二是由于流動(dòng)性有限，債務(wù)置換量太大的話,，勢必會(huì)對其他實(shí)體的融資產(chǎn)生擠出效應(yīng),。所以,，政府只好將債務(wù)置換與財(cái)政存款,、參與地方重大項(xiàng)目建設(shè)等聯(lián)系起來，并把置換債納入抵押品范圍,，算是給金融機(jī)構(gòu)的額外補(bǔ)償,，于是就有了地方政府債券的定向承銷發(fā)行。只是,，這種沒有充分體現(xiàn)自愿契約精神的“債務(wù)置換”并非完全市場化的手段,。
城鎮(zhèn)化基金屬于私募基金的范疇，本來是一種純市場化的投資手段,。但是,，目前各地如雨后春筍般建立的城鎮(zhèn)化基金與傳統(tǒng)意義上的城投貸款或城投債并無本質(zhì)差異。
筆者以為,，在地方債治理的過渡期,，尋求“平衡術(shù)”確實(shí)有必要，但只能作為權(quán)宜之計(jì),。從長遠(yuǎn)來看,，盡快轉(zhuǎn)變政府職能，專注于公共服務(wù),，而不要過多插手經(jīng)濟(jì)事務(wù)才是根本,，因?yàn)槿狈κ袌黾o(jì)律約束的大規(guī)模投資只會(huì)導(dǎo)致地方政府債務(wù)的變相膨脹。
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