在土地管理制度改革預(yù)期強(qiáng)烈的背景下,，江蘇省率先出臺(tái)了《關(guān)于核定土地儲(chǔ)備融資規(guī)模有關(guān)問題的意見》,，要求將土地儲(chǔ)備融資限定在地方政府性債務(wù)的合理和可控范圍內(nèi),，防范金融風(fēng)險(xiǎn),。
按照意見,，今后,，江蘇省各地每收儲(chǔ),、出讓一塊土地,，都要經(jīng)過省國土廳等部門審核同意,，地方政府不能自行決定,。這也意味著，江蘇在建設(shè)用地管理方面,，已經(jīng)進(jìn)行了一定程度的權(quán)力上收,。其他地方會(huì)不會(huì)效仿，值得關(guān)注,。
隨著各地城市建設(shè)力度的不斷加大,，地方政府利用土地進(jìn)行負(fù)債建設(shè)的問題也越來越突出，很多地方的債務(wù)正在呈幾何級(jí)數(shù)上升,。而土地對債務(wù)的支撐能力卻在不斷下降,。在這樣的情況下，加強(qiáng)土地管理,，遏制地方政府土地融資,、土地建設(shè)的熱情,，是完全必要的。
問題在于,，依靠用地審批權(quán)力上收的方式,，能否有效遏制地方的債務(wù)上升呢？能否讓地方政府不再圍繞土地做文章呢,？從眼前來看,，效果是會(huì)有的。但是,，從長遠(yuǎn)來看,，問題仍然難以解決。因?yàn)�,，按照各地利用土地進(jìn)行融資的實(shí)際情況,，除了收儲(chǔ)、出讓方式之外,，將土地注入融資平臺(tái)進(jìn)行發(fā)債等,，也是土地融資的一種方式。而發(fā)行的債券,，往往要等到若干年以后才能暴露風(fēng)險(xiǎn),。到時(shí)候，就會(huì)對土地出讓形成倒逼,。否則,，就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的償債風(fēng)險(xiǎn)。
地方政府之所以如此依賴土地融資,，關(guān)鍵并不在融資本身,，而在利用土地制造政績。要知道,，自從房地產(chǎn)市場放開以后,，幾乎沒有一個(gè)地方不在進(jìn)行土地制造政績”。不管什么產(chǎn)業(yè),，都不如土地制造政績的速度快,、效果好、影響大,，都不會(huì)對官員的升遷產(chǎn)生如此快的影響力和拉動(dòng)力,。
要想改變地方政府賣地融資的做法，就必須全力扭轉(zhuǎn)土地制造政績的思維,，解決目前對地方政府的政績考核體系,，讓官員不再圍著土地轉(zhuǎn)、圍著“土地財(cái)政”轉(zhuǎn),。
首先,，對地方的考核不能只看投資總量,，而要看投資結(jié)構(gòu)。如果只看投資總量,，就不可避免地會(huì)出現(xiàn)土地制造政績的問題,，就不可能真正重視生產(chǎn)性投資和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以,，在考核地方的固定資產(chǎn)投資時(shí),，就必須重點(diǎn)考核生產(chǎn)性投資，甚至可以將房地產(chǎn)投資等非生產(chǎn)性投資剔除在外,。一旦這樣的格局形成,，地方也就不會(huì)花那么大的力氣去土地融資、負(fù)債建設(shè)了,。
第二,，要將政府負(fù)債與財(cái)政收入緊密掛鉤，并制定相應(yīng)的考核指標(biāo),。政府債務(wù)是否會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn),，關(guān)鍵要看地方的財(cái)政收入情況。如果政府債務(wù)沒有突破財(cái)政收入所能容忍的警戒線,，就可以認(rèn)為是安全的,。反之，則是存在風(fēng)險(xiǎn)的,。這就要求,，對地方債務(wù)情況進(jìn)行考核時(shí)，必須與財(cái)政收入掛鉤,。當(dāng)然,，也要避免地方為了擴(kuò)大債務(wù)，虛列財(cái)政收入,、加重企業(yè)負(fù)擔(dān)等方面的問題發(fā)生,。
第三，要將居民收入增長作為地方債務(wù)增長的參照物,，債務(wù)收入增長原則上不能快于居民收入增長。一旦債務(wù)突破了警戒線,，最終買單的還是納稅人,。因此，必須將地方債務(wù)增長控制在居民收入增長的幅度之內(nèi),。否則,，就在考核過程中作為不合格處理。
第四,，要加快融資改革步伐,，盡快推出市政債,。按照國外的通用做法，市政債是地方解決城市建設(shè)資金最主要的手段之一,。市政債不僅可以為地方建設(shè)籌集資金,，而且能夠比較透明地了解到地方的債務(wù)情況，且能夠更加有效地接受社會(huì)各方面的監(jiān)督,。前提是,，必須加大財(cái)稅、金融等方面的改革,。