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城市化是當(dāng)下中國(guó)發(fā)展的主題。據(jù)統(tǒng)計(jì),，中國(guó)目前生活在城市的人口數(shù)量約為6億,，但僅占全國(guó)人口的45%，而美國(guó)的城市人口比例超過(guò)了80%,，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比,，中國(guó)的城市化還有可能大大擴(kuò)張。城市化的好處自是不言而喻：無(wú)數(shù)的理論和實(shí)踐都證明城市化會(huì)有益于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,。
不過(guò)在中國(guó),，一個(gè)城市的發(fā)展并不是城市自主決定的,，而是嚴(yán)格受到上一級(jí)政府的控制。這個(gè)控制表現(xiàn)為兩方面：一是土地利用總體規(guī)劃,，一個(gè)城市需要多少土地由上一級(jí)政府決定,；二是城市規(guī)劃限制。如果說(shuō)土地利用總體規(guī)劃是控制城市的量,，那么城市規(guī)劃就是限制了城市的“質(zhì)”：決定了這個(gè)城市該發(fā)展成什么樣子,。
當(dāng)土地建設(shè)用地指標(biāo)受到總量控制而與城市發(fā)展不相適應(yīng)時(shí)，一個(gè)可行的辦法就是盤(pán)活存量資產(chǎn),。這個(gè)盤(pán)活存量的運(yùn)動(dòng)在城市中表現(xiàn)為舊城改造,，而在農(nóng)村中就是“增減掛鉤”。舊城改造,，可能是全世界普遍存在的現(xiàn)象——雖然各國(guó)在廣度和深度上與中國(guó)有著不小的差距,，但農(nóng)村中的“增減掛鉤”，則是專屬于中國(guó)的制度創(chuàng)新,。
按照國(guó)土資源部于2008年頒布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》,，所謂的“增減掛鉤”通俗地講就是，將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤,，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地,，城鎮(zhèn)可對(duì)應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地。那么農(nóng)村中的新增耕地如何獲得,？很簡(jiǎn)單,，就是推倒農(nóng)民宅基地上的房屋將其平整為耕地。
國(guó)土資源部之所以出臺(tái)增減掛鉤制度,，有其深厚的制度背景,。由于18億畝耕地紅線的存在，建設(shè)用地指標(biāo)逐漸稀缺,，已經(jīng)成為制約各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸,。同時(shí)，由于城市舊城改造的成本極高,，極高的地租無(wú)法容納大型工業(yè)企業(yè),，因此擴(kuò)大城市面積，向農(nóng)村要更多的土地已經(jīng)是迫在眉睫,。
從各地的實(shí)踐來(lái)看,，通過(guò)“增減掛鉤”，地方獲得了急需的土地資源,，中央也保住了18億畝耕地紅線，真可謂是一場(chǎng)雙贏的制度創(chuàng)新,。但是,，對(duì)于各地的農(nóng)民來(lái)說(shuō),，他們能夠從中獲得什么樣的好處呢？
雖然國(guó)土資源部在《管理辦法》中規(guī)定了“掛鉤試點(diǎn)工作應(yīng)以保護(hù)耕地,、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn),，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)”,，同時(shí)要遵循“維護(hù)集體和農(nóng)戶土地合法權(quán)益”的原則,。但是從《新京報(bào)》等媒體的報(bào)道來(lái)看，這些目標(biāo)和原則在各地的實(shí)踐過(guò)程中,，往往成為一紙空文：有些地方,，政府在拿走農(nóng)民宅基地利益的同時(shí)，甚至還要求農(nóng)民交錢(qián)住樓房,。換而言之,，有些地方政府在這個(gè)“增減掛鉤”的過(guò)程中獲得了兩筆收入：一方面可以將新增加的建設(shè)土地以出讓的方式獲得土地出讓金；另一方面,，還可以對(duì)被迫上樓的農(nóng)民再收一次房錢(qián),。對(duì)政府而言，這真是一筆一本萬(wàn)利的生意,，不過(guò)對(duì)于長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來(lái)說(shuō),，他們就沒(méi)有那么好運(yùn)了：絕大多數(shù)的農(nóng)民因?yàn)樯a(chǎn)技能的原因無(wú)法在這個(gè)被動(dòng)城市化的過(guò)程中獲得更高的收益，但是卻必須忍受生活成本的增加和從事農(nóng)業(yè)生活的不便,。
可能很多人會(huì)將矛頭對(duì)準(zhǔn)地方政府,，認(rèn)為是這些“歪嘴和尚”將這個(gè)本來(lái)是可以節(jié)約用地的“好經(jīng)”給念歪了。但是問(wèn)題并不那么簡(jiǎn)單,。地方政府之所以那么有恃無(wú)恐,，能夠輕而易舉地將農(nóng)民的宅基地變?yōu)楦兀嗟厥窃从谥袊?guó)土地制度的漏洞,。
這是因?yàn)樵诂F(xiàn)有的土地制度下,，政府將集體所有的宅基地變?yōu)閲?guó)有的建設(shè)用地時(shí)需要給農(nóng)民以補(bǔ)償，但是法律上并沒(méi)有明確將宅基地變?yōu)檗r(nóng)地時(shí)的補(bǔ)償方式,。這個(gè)漏洞的存在讓地方政府有了可乘之機(jī),，他們以“節(jié)約耕地”的名義將宅基地變?yōu)檗r(nóng)地，然后以“城鄉(xiāng)一體化”的借口將農(nóng)民趕入城市,。在這個(gè)過(guò)程中,，他們既不需要向上級(jí)政府變更土地利用總體規(guī)劃，同時(shí)還省下來(lái)一大筆征收補(bǔ)償費(fèi)的支出,。
城市化應(yīng)該是農(nóng)民和市民都受益的雙贏,，但是很可惜，在補(bǔ)償存在法律漏洞的前提下,，“增減掛鉤”成了不少農(nóng)民利益受損的運(yùn)動(dòng),。這樣的運(yùn)動(dòng)應(yīng)該立馬叫停,，不僅僅因?yàn)檫@個(gè)過(guò)程并不公平；更為重要的是,，城市化應(yīng)該是人自由選擇的結(jié)果,，而不是一個(gè)簡(jiǎn)單的被動(dòng)的“跑馬”圈地運(yùn)動(dòng)。
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