編者按：
今年以來，上海,、北京、廣州和深圳等諸多一線城市屢現(xiàn)“地王”,。地王頻出背后，土地財(cái)政成為隱形推手,。
審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示,，在抽樣調(diào)查的18個(gè)省會(huì)和直轄市中，有17個(gè)承諾以土地出讓收入來償債,，比例高達(dá)95%,，但與此同時(shí)，2012年6000億元的土地出讓凈收入連支付地方債的年利息都不夠,。那么，在地方債不斷高企的背景下,，地方政府靠“賣地”還債能撐多久,？
現(xiàn) 狀
“地王”輪番上場
調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，上半年全國306個(gè)城市共交易土地1500多宗,，土地出讓金達(dá)1.13萬億元,，同比大幅增長六成
“萬科堅(jiān)持不拿地王這個(gè)原則�,！比f科總裁郁亮6月底對媒體發(fā)表了一通感慨,，“我們寧可餓著，也要退出這種瘋狂游戲,�,！�
話音剛落，地王卻頻頻“花落”萬科,。從6月底到現(xiàn)在,，萬科先后在上海、廣州和重慶拿下了3處“地王”,，合計(jì)支付的款項(xiàng)超過100億元,。其中，7月3日,，經(jīng)過323次加價(jià),，萬科以48.7億元的價(jià)格拿下了張江高科技園區(qū)一處地塊。
7月4日,，雅戈?duì)栆越咏?億元的價(jià)格拿下了寧波市鄞州區(qū)姜山鎮(zhèn)的國有建設(shè)用地使用權(quán),。此前在今年5月,，雅戈?duì)栐嫌?jì)花費(fèi)19億元拿下了寧波的4處地塊。
不止是市場大佬萬科和以做服裝出生的雅戈?duì)�,，近期的市場中,，業(yè)界密集地看到了不少地產(chǎn)公司獲得地王的消息，且大都溢價(jià)很高,。最新的案例是,，據(jù)報(bào)道，“7月11日,，上海閔行區(qū)梅隴新中心A街坊地塊被中海地產(chǎn)集團(tuán)有限公司以總價(jià)37億元拿下,，成交樓面價(jià)為18739元/平方米，溢價(jià)率達(dá)到115%,。至此,，中海地產(chǎn)成為閔行區(qū)的新地王�,！�
但光鮮的地王背后,，不是沒有風(fēng)險(xiǎn)。一方面,，在“錢荒”,、銀行信貸收緊的情況下，業(yè)界擔(dān)心房企到底有沒有資金和實(shí)力支付如此巨額的交易金,。另一方面,，有消息顯示，有關(guān)部委正在加大對閑置地的處置力度,。國土資源部副部長胡存智近日對媒體表示,，當(dāng)前的土地市場存在著供地者和用地者達(dá)成“默契行為”的情況，通過違規(guī)出讓等手段,，導(dǎo)致大量土地囤積在用地者手中,，長期不開發(fā)或開發(fā)不足，“目前國土部已經(jīng)選擇了可能存在違規(guī)情況的‘特殊’地塊284宗,，在相關(guān)省市的協(xié)助下,，正在對這些地塊進(jìn)行調(diào)查分析”。
事實(shí)上,，“地王”的背后,，受益的或許永遠(yuǎn)是依賴土地財(cái)政的地方政府。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,，上半年全國306個(gè)城市共交易土地1500多宗,，土地出讓金達(dá)1.13萬億元，同比大幅增長六成,。其中,，北,、上、廣三地經(jīng)營性土地出讓金已接近去年全年的水平,。即便地王最終流產(chǎn),，也能收繳巨額的滯納金。
話題一
土地財(cái)政扮演啥角色
政府通過賣地獲得巨額收益,，但由于缺乏監(jiān)管,，賣地收益分配不公，對于教育,、醫(yī)療,、社會(huì)保障不能達(dá)到應(yīng)有的投資額度
“人人喊打”的土地財(cái)政并非天生就這么可惡。一個(gè)被大家忽視的理想“路徑”是,，土地財(cái)政可通過土地出讓金獲取公共事業(yè)的發(fā)展資本,，也能集中納稅人的財(cái)富，通過轉(zhuǎn)移支付,，投入到開發(fā)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共配套設(shè)施之中,。
事實(shí)上，這一點(diǎn)在官方文件中早就有涉及,。比如,，2011年8月2日，財(cái)政部就聯(lián)合教育部發(fā)布《關(guān)于從土地出讓收益中計(jì)提教育資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》,，明確“土地出讓收益中計(jì)提的教育資金，將成為各地計(jì)算財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的重點(diǎn)來源,，各地通過招標(biāo),、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓獲得的土地出讓收益,，扣除支付的征地和拆遷補(bǔ)償支出,、土地開發(fā)支出等費(fèi)用后，取得土地出讓凈收益后,，其中的10%需用于教育支出”,。
然而，實(shí)際操作中,，在不少二,、三線城市，業(yè)界聽到的聲音往往是地方政府的“大干快上”,，如越來越豪華的地方政府行政辦公樓宇,、越來越高的地標(biāo)等。對此,，甚至有觀點(diǎn)稱,，“現(xiàn)在的土地財(cái)政就是一種依靠透支社會(huì)的未來收益,，謀取眼前的發(fā)展方式。形象地說,，就是‘寅吃卯糧’,。”
那么,，土地財(cái)政在如今的中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中和地方政府的財(cái)政體系中到底扮演了怎樣的角色,？到底是有弊有利，還是有弊無利,？抑或,，到底是誰在期望著土地財(cái)政的長久不衰？
孟曉蘇：改革開放后,，土地本身由無償劃撥變?yōu)橛袃斒褂�,，這是一種進(jìn)步。地方政府依靠土地財(cái)政獲得的資金進(jìn)行區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，改善區(qū)域投資環(huán)境,，提高了區(qū)域發(fā)展水平。但后來,，地方政府出現(xiàn)了單純以地生財(cái),，出讓土地收入占政府收入比重過大，且政府沒有借鑒國外物業(yè)稅的經(jīng)驗(yàn),，造成了地方財(cái)政對土地的過分依賴,。這兩年在一些地方，土地稅收占到了地方預(yù)算內(nèi)收入的40%,，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上,。
尤其是，欠發(fā)達(dá)城市和新興地區(qū)由于沒有相關(guān)產(chǎn)業(yè)作為支撐,，又急需發(fā)展資金,，“土地財(cái)政”更是成為政府收入主要來源。
宋會(huì)雍：土地財(cái)政可讓區(qū)域超前發(fā)展,。但土地財(cái)政的弊端更明顯,，尤其是在監(jiān)管方面。比如,，政府通過賣地獲得巨額收益,，但由于缺乏監(jiān)管，賣地收益分配不公,，對于教育,、醫(yī)療、社會(huì)保障不能達(dá)到應(yīng)有的投資額度,。同時(shí),，因?yàn)楸O(jiān)管缺失,，造成“政績工程”頻出，滋生了貪污腐敗,。粗放的土地財(cái)政管理模式,，還使得地方政府養(yǎng)成了“花錢如流水”的習(xí)慣。而由地價(jià)推升的高房價(jià)更成為重點(diǎn)民生問題,。
郭凡禮：任何事物都有雙面性,，土地財(cái)政在某種程度上也有其好的一面，但是就目前實(shí)際情況來看是弊大于利,。其有利一面主要集中在土地財(cái)政緩解了部分地方政府財(cái)政緊張的情況,，對一些地區(qū)缺乏自然資源、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后,，沒有特色和競爭力的企業(yè)來說,，土地財(cái)政十分重要，開發(fā)房地產(chǎn)在某種程度上也帶動(dòng)了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)或者經(jīng)濟(jì)的一時(shí)繁榮,。
話題二
能否撐起地方債
土地資源有限,、國家宏觀調(diào)控不放松，土地財(cái)政將逐漸退出舞臺(tái),。轉(zhuǎn)變地方政府對土地財(cái)政的依賴還在于轉(zhuǎn)變頂層制度設(shè)計(jì)
據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù),，今年第一季度房地產(chǎn)交易帶動(dòng)地方財(cái)政收入增速明顯，收入達(dá)到17428億元,，同比增長13.7%,，但同期的中央財(cái)政收入14606億元，同比則下降0.2%,。
而據(jù)報(bào)道,，“2010年底，政府性債務(wù)大約有40%要靠土地收益來償還,，而現(xiàn)在，部分地區(qū)這一比例已經(jīng)超過一半,，地方政府債務(wù)償還高度依賴于土地收益,；與此同時(shí)，土地出讓收入增幅在下降,，部分地方政府的土地收入越來越不能滿足償債需求,，償債壓力正進(jìn)一步加大�,！�
清華大學(xué)中國與世界經(jīng)濟(jì)研究中心主任李稻葵近日更是直言,，土地財(cái)政是“當(dāng)前沖擊我們金融體系安全的一個(gè)核心問題”。他具體解釋,，銀行現(xiàn)在有自己的風(fēng)險(xiǎn)管理體制,，但是必須要看系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn),，“系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)來自于哪里？來自于整個(gè)實(shí)體經(jīng)濟(jì),。當(dāng)前實(shí)體經(jīng)濟(jì)最大的風(fēng)險(xiǎn)就是土地財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)”,。
那么，在清晰可見的地方債重壓面前,，中國的土地財(cái)政還能支撐多久,？
孟曉蘇：首先，還是要客觀地看待地方債問題,。地方債是最近四,、五年形成的，資金主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，形成了大量的良性資產(chǎn),，改變了一些地方一窮二白的狀況。我們要看到地方債產(chǎn)生的合理性,。同時(shí),，地方債修建的基礎(chǔ)設(shè)施，有一些配套的設(shè)施沒有跟上,，這個(gè)時(shí)候如果上樓撤梯,，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就難以推進(jìn)，造成資源浪費(fèi),，因此原有的基建還不能停,。在債務(wù)壓力加劇，土地財(cái)政收入下滑的狀況下,，必須尋找新的出路,。顯然，一次性的土地財(cái)政是不可持續(xù)的,，也無法滿足,。
郭凡禮：土地財(cái)政難以有持續(xù)性，這與地方政府出賣土地的模式有很大的關(guān)系,，一次性長期合同,，當(dāng)期受益，后續(xù)無望,，對地方經(jīng)濟(jì)后續(xù)發(fā)展缺乏有效支撐,。土地資源有限、國家宏觀調(diào)控不放松,，土地財(cái)政將逐漸退出舞臺(tái),。轉(zhuǎn)變地方政府對土地財(cái)政的依賴還在于轉(zhuǎn)變頂層制度設(shè)計(jì)，改變對地方政府政績考核方式等來促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
崔新生：地方債根本不會(huì)對土地財(cái)政構(gòu)成壓力,。首先,，在實(shí)業(yè)、制造業(yè)低迷的情況下,，地方政府的收入來源只能限于土地出讓金等所謂土地財(cái)政的收益,，及外部的招商引資。這種情況短期內(nèi)難以改變,，且地方政府的執(zhí)政思維也不會(huì)完全改變,。其次，中國地方債根本不會(huì)構(gòu)成太大威脅,，因?yàn)橥顿Y的主體——中央政府的信用評(píng)級(jí)完全能得到保證,。即便最終地方政府真的出現(xiàn)了破產(chǎn)，也留有“豁免”這條后路,。
話題三
如何改變“賣地成癮”
未來地方財(cái)政收入應(yīng)該是依靠自身的存量土地創(chuàng)造財(cái)富,，不能再單純依靠低價(jià)收地、高價(jià)賣地,，這樣一種剝奪農(nóng)民的方式籌集資金
在土地財(cái)政面前,，地方政府往往會(huì)成為外界討伐的對象。不過,，財(cái)政部科研所所長賈康在2011年曾發(fā)表觀點(diǎn)稱,，“土地財(cái)政”不能完全責(zé)備地方政府，完善的分稅分級(jí)體制的建立有利于土地財(cái)政問題的解決,。
“現(xiàn)在很多地方政府的短期行為跟制度沒有配套到位有關(guān),，土地財(cái)政便是典型的例子�,！辟Z康當(dāng)時(shí)說,，“從國際經(jīng)驗(yàn)對比來看，實(shí)施分稅制的地方政府,，其主要支柱財(cái)源也是不動(dòng)產(chǎn),，但卻有規(guī)范的房地產(chǎn)稅，即物業(yè)稅,�,！彼J(rèn)為，如把這個(gè)制度推出去,，地方政府有了穩(wěn)定的支柱財(cái)源，就會(huì)專心致志地優(yōu)化本地投資環(huán)境,，改進(jìn)提升公共服務(wù)質(zhì)量,。
這實(shí)際上從一個(gè)側(cè)面說明了，解決土地財(cái)政和“賣地癮”，不僅要地方政府自覺關(guān)注這個(gè)問題,，斬?cái)嘤l(fā)套牢的土地財(cái)政,、政府收益、開發(fā)商及銀行獲利的利益鏈,，也要更高層級(jí)的行動(dòng),。
那么，具體來看,，解決“依賴土地財(cái)政”的難題,，到底要涉及哪些領(lǐng)域的改革？
孟曉蘇：首先要進(jìn)行金融機(jī)制改革,，引進(jìn)金融工具,，依靠REITs做緩沖，用REITs來化解地方債,。REITs可以幫助政府將固定資產(chǎn)售賣給社會(huì)資金,，政府可以選擇反租繼續(xù)使用。中國的存量資金巨大,，以保險(xiǎn)業(yè)為例：它的資金年收益率是3.7%,，而REITs在國外最低的收益率也在7%到8%，利用這個(gè)證券化工具,，一方面盤活了資金存量,，提高了資金利用效率，另一方面又可以重新恢復(fù)地方政府的融資能力,，緩解地方債壓力,。
將地方債轉(zhuǎn)化為社會(huì)資金持有，通過這個(gè)方式就可以將社會(huì)存量資金轉(zhuǎn)化出來,。打個(gè)比喻就是小伙子愁娶,，大姑娘愁嫁，我們需要搭一個(gè)鵲橋,，或者說建立一個(gè)非誠勿擾的平臺(tái),，讓資金方和持有物業(yè)的地方政府在平臺(tái)上牽手。REITs作為基金又可以上市流通,，又會(huì)起到充實(shí)資本市場,，激活股市的作用。
除了金融方面的改革,，房產(chǎn)稅的改革也將會(huì)是重點(diǎn),。地方的土地財(cái)政，在房產(chǎn)稅出臺(tái)前,，不能硬性取消,，地方政府需要財(cái)政來源。土地財(cái)政用于的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是群眾生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必須的，房產(chǎn)稅可以逐步地替代土地財(cái)政,。不過,，征收房產(chǎn)稅也要逐步推進(jìn)，不能一蹴而就,，一刀切,。
未來地方財(cái)政收入應(yīng)該是依靠自身的存量土地創(chuàng)造財(cái)富，不能再單純依靠低價(jià)收地,、高價(jià)賣地,，這樣一種剝奪農(nóng)民的方式籌集資金。
郭凡禮：房地產(chǎn)市場歷來是“調(diào)而難控”,，中央和地方政府的利益不統(tǒng)一,，調(diào)控措施難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的效果，最后發(fā)揮根本性作用的恐怕還是在于市場自身規(guī)律調(diào)節(jié),，但目前放任樓市發(fā)展必然是一個(gè)巨大隱患,，因此政府強(qiáng)調(diào)消費(fèi)、調(diào)結(jié)構(gòu)就在于化解風(fēng)險(xiǎn),，減少對房地產(chǎn)的投資,，加快對土地財(cái)政改革。
話題四
擴(kuò)內(nèi)需
能否成改革契機(jī)
雖然改革土地財(cái)政是必要的,，但在進(jìn)一步完全完善分稅制及其他配套舉措,，乃至中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之前，相關(guān)方面改革的速度或不會(huì)太快
最近,，市場中最熱的詞莫過于“李克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)”,。按投行巴克萊資本的理解，“李克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)”的具體政策會(huì)將中國推向“臨時(shí)硬著陸”,，即未來3年,，中國的季度經(jīng)濟(jì)增速會(huì)降至3%，在那之后,，中國經(jīng)濟(jì)應(yīng)能迅速反彈,。最終，在未來10年內(nèi)保持每年6%到8%左右的經(jīng)濟(jì)增長,。換一種說法,，就是擠水分、調(diào)結(jié)構(gòu),、簡政放權(quán),、布局城鎮(zhèn)化等。
事實(shí)上,，據(jù)新華社5月14日報(bào)道,，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員電視電話會(huì)議上說,，要實(shí)現(xiàn)今年發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)，“靠刺激政策,、政府直接投資，空間已不大,，還必須依靠市場機(jī)制”,。
這些種種強(qiáng)調(diào)擴(kuò)內(nèi)需的舉措和先前投資驅(qū)動(dòng)為主的方式都有所不同。而這是不是也會(huì)成為改變對土地財(cái)政過于依賴的契機(jī),？
郭凡禮：國家對土地財(cái)政進(jìn)行整改,，若能夠取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，對樓市最明顯的改變可能是開發(fā)商拿地價(jià)格的下降,，同時(shí)結(jié)合整改的深入,，各種稅費(fèi)的減少，建房成本有所下降,，因此地價(jià)對房價(jià)的助漲之力將下降,，房價(jià)持續(xù)上漲的壓力增大。相對而言,，一二線城市住房供需缺口大,，除非人口流動(dòng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局有所調(diào)整,，否則短期內(nèi)難以改變高房價(jià)的現(xiàn)狀,。
崔新生：擴(kuò)內(nèi)需的同時(shí)，還是要保證中國經(jīng)濟(jì)的增長,。這意味著,，中國經(jīng)濟(jì)未來仍不得不需要“三駕馬車”中投資來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)。進(jìn)而,，這將在一定長的時(shí)間內(nèi)保證土地財(cái)政的地位,。因此，可以預(yù)計(jì)的是,，雖然改革土地財(cái)政是必要的,，但在進(jìn)一步完善分稅制及其他配套舉措，乃至中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之前,，相關(guān)方面改革的速度或不會(huì)太快,。
話題五
切割土地財(cái)政
能降房價(jià)
要想真正調(diào)控樓市，使房價(jià)趨于穩(wěn)定,，還是要將房地產(chǎn)市場拉回正常的需求軌道,，而不是成為追求投資回報(bào)的炒作商品
中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心區(qū)域研究部副研究員馬慶斌最近表示，土地財(cái)政的病根在于兩點(diǎn),，一是“寅吃卯糧”——“今天把樹種了,，至于說5年后樹死不死,，后面政府或后面的老百姓有沒有更多債務(wù)上的承擔(dān)，它是不會(huì)考慮的,，即風(fēng)險(xiǎn)在于沒有責(zé)任的歸屬”,。
其次，土地財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)就在于房價(jià),。一方面,，房價(jià)越來越高，老百姓買不起房,，民怨越來越大,。另一方面，商業(yè)越來越萎縮,，“比如超市,，包括很多老百姓創(chuàng)業(yè)平臺(tái)較低的那些，小的商業(yè)現(xiàn)在都干不下去了,，實(shí)際上背后都是因?yàn)榈貎r(jià)過高導(dǎo)致的房價(jià)過高,，房價(jià)過高以后就使租金過高”。
江蘇的一位小型房地產(chǎn)開發(fā)商負(fù)責(zé)人也多次在和《國際金融報(bào)》記者聊天時(shí)直言,，“不要問房價(jià)為什么這么高,？首先，要查一下這塊地的地價(jià)到底有多高,？我們開發(fā)商交了多少稅,？”
那么，如地方真的不再那么迫切地依賴土地財(cái)政,，房價(jià)就會(huì)趨于穩(wěn)定,？
孟曉蘇：影響房價(jià)的因素，第一是供求關(guān)系,，第二是結(jié)構(gòu),，第三是通貨膨脹。房價(jià)的高低走勢,，業(yè)內(nèi)通常說短期看供求,，中期看結(jié)構(gòu)，長期看通脹,。所以不能簡單地說地價(jià)高,，房子就貴。并且,，房價(jià)高指的是商品房價(jià)格高,，商品房與保障房應(yīng)該分開，不能混為一談,。關(guān)系民生的保障房建設(shè),，主要依靠政府地價(jià)收益的資金,，同時(shí)，商品房建設(shè)費(fèi)用有很大一部分是拆遷費(fèi)用,，以及建保障房的補(bǔ)償費(fèi)用,。
宋會(huì)雍：地價(jià)對于房價(jià)的影響是直接的，但不是決定性因素,。在以投資為主的房地產(chǎn)市場當(dāng)中,，房價(jià)越漲，房地產(chǎn)市場越火熱,，投資客涌入炒房形成房地產(chǎn)泡沫。因此,，要想真正調(diào)控樓市,，使房價(jià)趨于穩(wěn)定，還是要將房地產(chǎn)市場拉回正常的需求軌道,，而不是成為追求投資回報(bào)的炒作商品,。
郭凡禮：地方政府對于土地財(cái)政的依賴，造成弊端很多,。包括對于地價(jià)的抬高和加劇樓市房市的泡沫化,。土地財(cái)政遭受打壓后，在一定程度上,，會(huì)讓地價(jià)的上漲有所收斂,。
但最關(guān)鍵的是，地方政府依賴土地財(cái)政是站在自己的利益角度上,，因此在沒有轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長模式,，沒有找到新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)之前，打壓土地財(cái)政這個(gè)目標(biāo)很難完成,。