|
 |
|
改革開放30年間,，城鄉(xiāng)間大規(guī)模的人口流動,，已經(jīng)對戶籍制度形成了較大沖擊和挑戰(zhàn)。新華社記者 陳飛
攝 |
“找不到工作、沒有住的地方,，他們就會走,。那種認為戶籍放開,、大城市就會人滿為患的情況不會出現(xiàn),，因為現(xiàn)在該來的都來了，只是法律上不承認而已,！”多名受訪專家指出,，戶籍改革不能再停滯不前了，但單純放開戶籍意義不大,，逐步剝離附加在戶口上的勞動就業(yè),、教育培訓(xùn)、住房待遇,、生活福利以及社會保障權(quán)益等功能,，降低戶籍“含金量”，比放開戶籍登記更重要,。
一個城市戶籍上到底捆綁了多少利益,？河南籍來京農(nóng)民工劉永全給《經(jīng)濟參考報》記者算了一筆“戶籍賬”，按他的算法,，一個北京戶籍上綁定的顯性經(jīng)濟利益竟超過百萬元,！盡管我國的戶籍制度多年來基本沒有改變，但在改革開放30年間,，城鄉(xiāng)間大規(guī)模的人口流動,，已經(jīng)對戶籍制度形成了較大沖擊和挑戰(zhàn)，戶籍制度管制城鄉(xiāng)勞動力流動的功能明顯弱化,。然而依附在戶籍制度上的種種福利待遇,，卻如一道道“隱性戶籍墻”,，將大量有落戶需求的外來人口阻隔在城市之外，延緩了城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進,。
戶籍利益幾乎涵蓋所有公民權(quán)益
河南籍來京農(nóng)民工劉永全的這筆“戶籍賬”是這樣算的：如果我的孩子在北京上學(xué),，按目前農(nóng)民工子弟學(xué)校小學(xué)600元/學(xué)期,、中學(xué)1000元/學(xué)期計算,，僅9年義務(wù)教育階段我就能節(jié)約13200元；如果能像北京人一樣參加“一老一小”醫(yī)療保險,，每年交100元就可以獲得最高17萬元的大病醫(yī)療保障,；如果我暫時找不到工作，我們?nèi)宜目趯@得北京市每月300多元的低保金,，按近10年來每年我失業(yè)2個月計算,，我將獲得政府12000多元的補助；最為優(yōu)惠的是,，如果我申請到一套90平方米的經(jīng)濟適用房,，按北京五環(huán)路內(nèi)房屋均價接近2萬元/平方米，賣了房我至少能獲得80萬元,，那對我是一個天文數(shù)字,！
而事實上，一些因為社會制度造成的隱性利益,，劉永全還沒有看到,。2009年，河南與北京的“一本”高考分數(shù)錄取線文科相差20分,，理科相差60分,，而北大、清華等一流院校每年在北京的招生指標(biāo)有數(shù)百個,，在全國除上海外其他省市的招生指標(biāo)不過數(shù)十人,。今年2月，天津市投入40萬元購房即可獲得藍印戶口的政策宣布后,，焦點房地產(chǎn)網(wǎng)在網(wǎng)民中做過一個訪問,。當(dāng)問及“您辦理藍印戶口的主要目的是為了什么？”82%的網(wǎng)友選擇了“子女上學(xué)”,。
在長達50年的時間里,，戶籍政策構(gòu)筑了“農(nóng)業(yè)戶口”與“城市戶口”在實際利益上的不平等，兩種戶口成為差別化分配各種利益的最直接標(biāo)簽,。
三農(nóng)問題專家,、中國人民大學(xué)教授溫鐵軍說，非農(nóng)業(yè)戶口在各項待遇上明顯優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶口,。在改革開放前,，城市人口靠國家財政補貼享受到從出生到死亡的各種保障制度,，城鎮(zhèn)每安排一個人就業(yè)和生活需花費3-4萬元，而占人口80%的農(nóng)民一直與這種制度無緣,。改革開放后,，仍然持續(xù)的城鄉(xiāng)二元體制進一步強化了“城市戶口”附著的利益，從社會保障到教育,、醫(yī)療,、公共服務(wù)，“戶籍利益”幾乎涵蓋了所有公民權(quán)益,。
城鎮(zhèn)化進程中的不公平
戶籍專家,、北京理工大學(xué)教授胡星斗說，1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》及配套制度,，區(qū)分了“農(nóng)業(yè)戶口”與“城市戶口”,，為限制農(nóng)村人口流入城市提供了詳細的制度安排，內(nèi)容包括常住,、暫住,、出生、死亡,、遷出,、遷入、變更等7項制度,，在城市與農(nóng)村之間構(gòu)筑了一道高墻,，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)從此在我國根深蒂固。
《經(jīng)濟參考報》記者在調(diào)查中了解到,，當(dāng)前人口的宏觀調(diào)控和管理仍以戶籍人口為準(zhǔn),，導(dǎo)致一定程度的管理“失效”，上海等部分大城市的戶籍人口出現(xiàn)了零增長或負增長,，但是城市人口的實際規(guī)模卻在膨脹,，這說明戶籍制度不足以反映當(dāng)前城市人口實際情況，顯性的戶籍“壁壘”已不再構(gòu)成城鄉(xiāng)勞動力轉(zhuǎn)移阻力,。
隨著我國市場化和城鎮(zhèn)化的推進,，越來越多的農(nóng)民有了進城務(wù)工的機會。據(jù)國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心統(tǒng)計,，全國已有1.4億流動就業(yè)的農(nóng)民工,。胡星斗認為，城市對農(nóng)民工經(jīng)濟制度上的接納和社會制度上的不接納這一矛盾導(dǎo)致了我國城市化進程中的最大不公,，改革開放至今,，城鄉(xiāng)差距不但沒有縮小，反而進一步擴大,，最關(guān)鍵的原因在于戶籍制度基本上沒有進行改革,。
在我國部分特大城市和沿海地區(qū),，流動就業(yè)農(nóng)民工居留時間趨長，在當(dāng)?shù)芈鋺舻囊庠该黠@增強,。浙江省嘉興市有180萬流動人口,，調(diào)查顯示37.9%的人希望落戶。
華東師范大學(xué)現(xiàn)代城市研究中心主任寧越敏認為,，突破依附在戶籍上的就業(yè)體制壁壘和城市資源配置體制壁壘等“隱性戶籍墻”很難,，它不但阻礙了農(nóng)民工向上流動與公平競爭的機會，而且剝奪了城市化的權(quán)益,。
中國農(nóng)村問題研究中心副主任項繼權(quán)教授說,，市場經(jīng)濟制度要求遷徙自由，而戶籍制度還在通過人口登記區(qū)分不同的權(quán)利,，企圖用這些權(quán)利將人口綁定在出生地，由此帶來的城鄉(xiāng)就業(yè),、居住,、稅費、教育,、醫(yī)療,、社保、衛(wèi)生,、土地,、參軍、消費,、人才,、金融等諸多二元歧視制度或管理，阻礙了社會的良性運行,。一億多農(nóng)民工在城市不能共享發(fā)展成果,，產(chǎn)生的流動成本、公共管理成本和社會風(fēng)險成本極高,。
降低戶籍“含金量”更重要
溫鐵軍告訴《經(jīng)濟參考報》記者,，質(zhì)疑戶籍制度的聲音不絕于耳，從公安部到地方政府,，調(diào)研,、方案一再出現(xiàn)，小范圍改革試點也從未中斷,，然而全面改革仍付之闕如,。戶籍制度改革本身并不復(fù)雜，但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會經(jīng)濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復(fù)雜的,。
胡星斗說,，不能因為要進行配套制度改革,，就減慢戶籍改革速度。相反,，應(yīng)當(dāng)通過戶籍改革,，推動其他附加制度改革，為地區(qū)間人口有序流動提供更科學(xué),、合理和公平的保障,。如今，上海,、重慶,、廣東、浙江,、山東等地展開了新一輪戶籍改革,，一個共同點是逐步放寬城市準(zhǔn)入門檻，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度,，用居住證取代暫住證,，實現(xiàn)人口的軌跡化管理。
浙江省嘉興市從2008年10月開始實施城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度改革,，取消農(nóng)業(yè),、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度和遷移制度,。只要具有合法固定住所,、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的申請人，準(zhǔn)予其戶口在本地落戶,。嘉興市新居民事務(wù)局副局長張俊說,，戶改的實質(zhì)是調(diào)整城鄉(xiāng)識別標(biāo)識，使有關(guān)行政制度的執(zhí)行與戶口相分離,，倒逼就業(yè),、社保、教育等與戶口相關(guān)制度的配套改革,。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵,、華東師范大學(xué)現(xiàn)代城市研究中心主任寧越敏等專家建議，應(yīng)穩(wěn)妥有序地改革戶籍管理制度,，逐步分期分批有條件地解決長期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的流動人口進城定居落戶問題,，特別是允許攜家眷長期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的外來人口辦理城鎮(zhèn)落戶手續(xù)。同時,，積極推進流動人口待遇市民化,，使其在就業(yè)、教育、住房和社會保障等方面,，享有和具有本地戶籍的市民平等的待遇,。
采訪中，北京,、上海等城市部分人士擔(dān)心,，戶籍放開了，會有很多人涌進大城市,，造成資源緊張,，地方財政無力負擔(dān)。中國人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究院教授白南生認為,，這樣的擔(dān)心沒有道理,，目前已經(jīng)有大量人口沉淀在城市了，工作是他們留在城市的第一因素,�,！罢也坏焦ぷ鳌]有住的地方,，他們就會走,，那種認為戶籍放開、大城市就會人滿為患的情況不會出現(xiàn),，因為現(xiàn)在該來的都來了，只是法律上不承認而已,！”
至于地方財政的負擔(dān)問題,，陸學(xué)藝認為可以從兩個方面解決，一是以進入城市的居民是否有穩(wěn)定收入,、職業(yè),、住所，是否交稅,，來判斷是否能享受到相關(guān)待遇,，政府應(yīng)對公民承諾，只要沒有不良記錄,，工作一定年限后就可以享受到相應(yīng)的待遇,。二是要全國一盤棋來考慮社會保障問題，中央政府應(yīng)明確規(guī)定提高地方財政用于教育,、醫(yī)療,、社保的資金比例，同時應(yīng)對一些外來人口入籍入戶多的城市加大轉(zhuǎn)移支付力度,，以保證它接納更多的外來人口,。
此外，人口管理的手段也應(yīng)進行革新。胡星斗說,，應(yīng)建立身份證電子管理系統(tǒng),，把戶口、檔案電子化,，戶籍相關(guān)資料都放到證件管理系統(tǒng)中,，包括個人納稅情況、申領(lǐng)低保的情況,，還有信用情況,、犯罪記錄等，將傳統(tǒng)的戶籍管制轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ丝谛袨檐壽E的管理,。
劉福垣：目前戶籍制度把公民分成了不同等級
“劉福垣認為,，現(xiàn)行戶籍制度的最主要問題是城鄉(xiāng)分治，城市居民和農(nóng)村居民得到的國民待遇相差很大,。戶籍制度改革是全體國民公民化和財政分配體制變化的過程,，突破口在于政府承擔(dān)社會保障。戶籍制度和社會保障的問題解決了,，農(nóng)村的問題才能夠得到解決,。”
2009年迄今中國戶籍改革大事記
2009年1月1日起,，齊齊哈爾市在全市范圍內(nèi)實施城鄉(xiāng)一體化的戶口登記和戶口遷移制度改革,。改革主要內(nèi)容包括，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度,，在全市范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)戶口,、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，打破戶籍管理城鄉(xiāng)分割的二元管理模式,，將公民戶口統(tǒng)一登記為“齊齊哈爾居民戶口”,。
[聚焦“城鎮(zhèn)化”之一]大城市人口"超載" 專家建議適當(dāng)限制流入
近年來，我國城鎮(zhèn)化進程的加快在極大激發(fā)我國經(jīng)濟活力的同時,，也給城市的管理與發(fā)展提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn),，由此伴生的一系列問題如流動人口管理、戶籍制度,、城鄉(xiāng)結(jié)合部等也逐步成為我國城市管理與發(fā)展的新課題甚至新難題,，處置不當(dāng)，甚至可能成為社會矛盾的爆發(fā)點,、激發(fā)點,。本報特組織記者分赴京、滬,、粵,、皖,、魯、蘇,、川等省份的多個城市,，對相關(guān)問題進行了一系列調(diào)研，從今天起連續(xù)刊發(fā),，以饗讀者,。 |