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常規(guī)污染物 　　常規(guī)污染物是較為普通的污染物，幾乎存在于美國所有地區(qū),。這類污染物,，只有當(dāng)其濃度達(dá)到一定水平時(shí),，才會構(gòu)成危害。在美國,，這些污染物又被稱為標(biāo)準(zhǔn)污染物,，因《清潔空氣法修正案》要求環(huán)境保護(hù)署對這些污染物制定可接受標(biāo)準(zhǔn)的“標(biāo)準(zhǔn)文件”而得名。這些文件總結(jié)并評價(jià)了與常規(guī)污染物相關(guān)的,、對健康與環(huán)境產(chǎn)生影響的所有現(xiàn)存研究,。在20世紀(jì)70年代，空氣污染控制主要集中于標(biāo)準(zhǔn)污染物,。 　　命令控制政策框架 　　在上一章中,，我們從理論上剖析了幾種控制污染的可行方法，歷史上控制污染的方法主要基于排放標(biāo)準(zhǔn),。其中一種方法就是命令控制（CAC）,。在本章中，我們將重點(diǎn)闡述其實(shí)質(zhì),，并從有效性與成本效益角度對此作出分析,，同時(shí)將驗(yàn)證所有基于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的改革措施是否糾正了政策缺陷。 　　對任一常規(guī)污染物而言,，第一步是建立環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),，這些標(biāo)準(zhǔn)對室外大氣在具體時(shí)段可允許的最高污染濃度作出上限規(guī)定。對許多污染物而言,，標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定以長期濃度均值（通常是年均值）與短期濃度均值（如三小時(shí)均值）為依據(jù),。這些短期均值在一年之內(nèi)的超標(biāo)次數(shù)通常不能超過一次。上述標(biāo)準(zhǔn)需在各地得到執(zhí)行,，盡管它的執(zhí)行情況是通過在許多特定地點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)測,。控制成本對于這些短期平均水平非常敏感,。 　　美國已制定了兩類空氣標(biāo)準(zhǔn),。基本標(biāo)準(zhǔn)意在保護(hù)人類健康,，它是最早制定的標(biāo)準(zhǔn),，且給執(zhí)行限定了期限。所有污染物都有一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn),。二級標(biāo)準(zhǔn)的制定,，是為保護(hù)人類福利在其他方面免受污染物的影響。二級標(biāo)準(zhǔn)為符合美學(xué)的東西（尤其是能見度）,、物理實(shí)體（房子,、名勝古跡等）以及植被提供了保護(hù)。單獨(dú)的二級標(biāo)準(zhǔn)存在時(shí),，污染物的排放必須同時(shí)符合上述兩類標(biāo)準(zhǔn)�,，F(xiàn)存的基本標(biāo)準(zhǔn)與二級標(biāo)準(zhǔn)請參見表2.1,。 　　法律規(guī)定空氣標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)考慮執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)成本。標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的高度應(yīng)該足以保護(hù)人群中最為敏感的個(gè)體,。 　　盡管環(huán)境保護(hù)署負(fù)責(zé)界定空氣標(biāo)準(zhǔn),，然而確保空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的責(zé)任卻落在州管理部門頭上,。他們通過開發(fā)并實(shí)行了一項(xiàng)可接受的州執(zhí)行計(jì)劃（SIP）來履行責(zé)任,，該計(jì)劃需經(jīng)環(huán)境保護(hù)署批準(zhǔn)。該計(jì)劃將州分解為具體的質(zhì)量控制區(qū)域,。對那些跨州地區(qū),，如紐約的大城市區(qū)，制定了特定的管理流程,。 　　為達(dá)到當(dāng)?shù)丨h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)且減少當(dāng)?shù)嘏懦龅奈廴疚飳ζ渌�州的影��,，SIP給每個(gè)控制區(qū)域制定了流程與時(shí)間表�,？刂瞥潭热�決于每個(gè)控制區(qū)域內(nèi)污染問題的嚴(yán)重程度,。在預(yù)定時(shí)間內(nèi)沒達(dá)到要求的所有區(qū)域都將被界定為未達(dá)標(biāo)地區(qū),。 　　被認(rèn)定為未達(dá)標(biāo)地區(qū)將會受到更嚴(yán)格的控制,。未達(dá)標(biāo)地區(qū)共劃分為6大類（基本、微小,、中等,、嚴(yán)重、很嚴(yán)重的兩類,、非常嚴(yán)重）,。各類都有獨(dú)自的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。一般來說,，未達(dá)標(biāo)地區(qū)污染情況越嚴(yán)重,，要求采取的措施就越嚴(yán)厲。為推動各州及時(shí)采取措施,，國會授予環(huán)境保護(hù)署一項(xiàng)權(quán)力,，即未達(dá)標(biāo)的州如果不提交達(dá)標(biāo)的時(shí)間與達(dá)標(biāo)的具體計(jì)劃，環(huán)境保護(hù)署可以叫停新的或修整的重大污染源工程,，并拒絕撥發(fā)污水和交通款項(xiàng),。 　　鑒于控制新污染源的成本與難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)存污染源，《清潔空氣法》設(shè)立了新設(shè)污染源評估項(xiàng)目（NSR）,。該計(jì)劃要求所有新的大型固定污染源（也包括正在修繕的大型固定污染源）,，無論是已達(dá)標(biāo)還是未達(dá)標(biāo)都需要得到運(yùn)營許可。該許可要求在未達(dá)標(biāo)地區(qū)執(zhí)行“最低可能排放等級標(biāo)準(zhǔn)”（LAER）,，在達(dá)標(biāo)地區(qū)執(zhí)行最佳控制技術(shù),。指導(dǎo)該規(guī)定的理論邏輯是：臟舊工廠需淘汰,，NSR將保證污染顯著下降。從專欄“討論2.1”的論述可以看出,，新設(shè)污染源評估項(xiàng)目采取的具體措施充滿了爭議,。 　　在最初期限之前達(dá)到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，接受另外一套統(tǒng)稱為PSD政策的控制辦法,，這一名稱來源于該政策的目標(biāo),，即防止清潔地區(qū)的空氣發(fā)生嚴(yán)重惡化。 　　現(xiàn)存環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系防止空氣惡化至超出標(biāo)準(zhǔn)限定的最低值,，但是在沒有出臺PSD政策的情況下,，空氣質(zhì)量要好于標(biāo)準(zhǔn)，直至其被破壞,，質(zhì)量降至標(biāo)準(zhǔn)最低值,。 　　PSD政策界定了超過某些基準(zhǔn)線的污染濃度可達(dá)到的最大允許增長量或增加值。為了允許這些增加值的數(shù)量變化,，國會規(guī)定PSD區(qū)域需劃分為三類,，每類擁有不同的允許增加值。第I類標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域包含國家公園與野生自然保護(hù)區(qū),，這些區(qū)域被允許的增加值最小,。區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的環(huán)境惡化會被重點(diǎn)監(jiān)控或被禁止。 　　其他所有區(qū)域最初劃歸為第II類區(qū)域,，該區(qū)域的允許增長量水平居中,。各州可參照I類（允許增長量最小）與III類區(qū)域（允許增長量最大）重新劃分第II類區(qū)域,。第III類區(qū)域擁有最大的增長量,。然而，任何一類PSD區(qū)域允許的增長量不能超過管制的空氣標(biāo)準(zhǔn),。 　　在PSD政策轄區(qū)內(nèi)的新增污染源必須取得許可證,。作為獲得許可證的條件之一，這些污染源必須安裝最佳可獲得控制技術(shù)（BACT）,。那些符合要求的具體技術(shù)需由各州具體分析后確認(rèn),。每個(gè)允許增加的新污染源占用可排放增量的一部分。一旦增量被完全占用,，將不允許該區(qū)域內(nèi)有進(jìn)一步的空氣惡化,，即使空氣潔凈度好于當(dāng)時(shí)要求的空氣質(zhì)量。這樣,，在PSD政策限定的區(qū)域,，出于多種實(shí)踐的考慮，他們界定了各區(qū)域互有差別的第三類標(biāo)準(zhǔn)。 　　除了要界定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與要求各州界定BACT與LAER排放標(biāo)準(zhǔn),，環(huán)境保護(hù)署還創(chuàng)立了國家統(tǒng)一的排放標(biāo)準(zhǔn),，這針對新設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)污染物或修整的現(xiàn)有污染源，稱之為新污染源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)（NSPS）,。該標(biāo)準(zhǔn)唯一的目的是服務(wù)于各州BACT與LAER的設(shè)定,。國會希望保證每個(gè)污染源都能達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)，不論其位于何地,。這被看做是防止各州屈服經(jīng)濟(jì)壓力的一個(gè)辦法,，原因是，為達(dá)到最低可能排放標(biāo)準(zhǔn),，某些行業(yè)把排放源轉(zhuǎn)到其他州,。無論是LAER還是BACT的嚴(yán)格程度都低于新污染源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。 　　簡單地闡述管理規(guī)定是不夠的,。還要引入懲罰措施,，即對違規(guī)行為必須給予恰當(dāng)?shù)膽土P。為此,，國會制定了違規(guī)處罰,。 　　假如沒有處罰，排放源將受益于延期守規(guī),。為守規(guī),，需購買昂貴的設(shè)備且并不能產(chǎn)生效益。另外,，法院執(zhí)行速度較慢,，并且有時(shí)會對這些商業(yè)行為予以同情。違規(guī)處罰的設(shè)定就是為了協(xié)調(diào)個(gè)人動機(jī)與法律預(yù)期達(dá)到的社會目標(biāo)之間的關(guān)系,。 　　罰款金額由延期排放期間產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收入決定。由違規(guī)帶來的任一經(jīng)濟(jì)收入都包含于罰款金額中,，且需上交至環(huán)境保護(hù)署,；這樣，罰款就打擊了延期守規(guī)的經(jīng)濟(jì)動機(jī),。 　　《清潔空氣法》的一個(gè)重要特征是沒有規(guī)定達(dá)到氣象條件的控制程度,。通過嚴(yán)格減少排放量以確保不利的氣象條件合規(guī)，所有戰(zhàn)略肯定能取得更好的空氣質(zhì)量,。 　　命令控制工具的有效性 　　有效性指的是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)需設(shè)定在一個(gè)有效率的水平上,。為界定當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)是否有效，有必要研究標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立過程的五個(gè)方向：（1）標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的閾值概念,；（2）標(biāo)準(zhǔn)水平,；（3）選擇統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，更要適合各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)；（4）排放流時(shí)間安排,；（5）在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定過程中沒有結(jié)合人類暴露在外的程度,。 　　閾值概念環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)要建立在一定的基礎(chǔ)之上。因?yàn)椤肚鍧嵖諝夥ā凡辉试S平衡成本與收益,，所以某些替代標(biāo)準(zhǔn)就必須使用,。與人類健康相關(guān)的基本標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為是健康閾值。標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定要有足夠高的安全系數(shù),，這樣只要空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo),，就沒有人遭受健康方面的負(fù)面影響。該方法假設(shè)這樣一個(gè)閾值——空氣污染濃度超過這個(gè)水平就會影響人類健康,，低于此水平就不影響,。 　　如果閾值概念是有效的，那么在閾值達(dá)到或超過最高濃度之前,，邊際損失函數(shù)等于零,。認(rèn)為的實(shí)際損失功能曲線形狀與經(jīng)驗(yàn)觀察不一致。我們現(xiàn)在了解到,，在低于標(biāo)準(zhǔn)的水平時(shí),，健康的負(fù)面影響是可能發(fā)生的。對整體人群（當(dāng)然,，包括特別敏感的人群）不會產(chǎn)生負(fù)面影響的標(biāo)準(zhǔn)等于或接近于零,。顯然，這要低于所設(shè)立的空氣標(biāo)準(zhǔn),。標(biāo)準(zhǔn)預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)與實(shí)際產(chǎn)生的效果之間存在很大差異,。 　　環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)水平缺少站得住腳的閾值使得分析復(fù)雜化（參見討論2.2）。其他基礎(chǔ)肯定要用來確定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)設(shè)定于何種水平,。為獲取凈收益最大化（已考慮成本與收益）,，有效性將決定設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。 　　現(xiàn)有政策顯然在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中沒有考慮成本,。只有在政策工具達(dá)到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時(shí),，成本才能允許計(jì)入流程。在不考慮這一結(jié)果的關(guān)鍵因素的情況下,，讓設(shè)定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生有效結(jié)果是難以想象的,！ 　　不幸的是,，我們現(xiàn)有的收益計(jì)量方法不足以界定有效水平,。環(huán)境保護(hù)署關(guān)于《清潔空氣法》的研究結(jié)果發(fā)現(xiàn),，1970~1990年期間，《清潔空氣法》帶來的總經(jīng)濟(jì)收益在5.6萬億到49.4萬億美元之間,，平均收益估計(jì)為22.2萬億美元,。這組數(shù)據(jù)不確定性較大,。 　　該項(xiàng)研究還指出： 　　22.2萬億美元的估計(jì)平均收益可能被嚴(yán)重低估了，因其不包括大量來自貨幣化收益估計(jì)（比如,，所有空氣毒氣效應(yīng),、生態(tài)效應(yīng)以及各種健康效應(yīng)）。 　　這些數(shù)字指出,，政府干預(yù)可控制美國的空氣污染這一理念應(yīng)得到最大程度的信任,，但他們無法提供證據(jù)，證明現(xiàn)有政策是否有效,。 　　標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性基本標(biāo)準(zhǔn)與二級標(biāo)準(zhǔn)都同樣適用于全國各地,。涉及的人數(shù)、當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)的敏感程度,、各地區(qū)的執(zhí)行成本在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)沒有被考慮進(jìn)去,。所有這些都會對有效標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生積極影響，有效性要求不同地區(qū)要區(qū)別對待,。一般來說,，證據(jù)顯示農(nóng)村地區(qū)與統(tǒng)一性相關(guān)的無效性最大，我們將在后文對政策作出詳細(xì)的描述與解釋,。 　　通過在空氣最清潔的地區(qū)建立更嚴(yán)格的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),，PSD計(jì)劃引入了一些變動因素。如果國家公園與其他I類地區(qū)對污染非常敏感,，那么計(jì)劃的部分內(nèi)容能代表一種效率趨勢,。因?yàn)楦髦菰谶x擇哪些區(qū)域可以界定為第II類和第III類地區(qū)時(shí)具有一定的靈活性，所以我們設(shè)想他們能夠作出有效選擇,，但這一點(diǎn)并不明顯,。 　　排放流時(shí)間由于濃度對標(biāo)準(zhǔn)污染物很重要，所以排放時(shí)間選擇就是一個(gè)重要的政策考慮,。排放時(shí)間集中與空間集中同樣麻煩,。當(dāng)逆溫阻止污染的正常擴(kuò)散與稀釋時(shí)，我們該如何處理這些相對較少但破壞性很強(qiáng)的情況,？ 　　從經(jīng)濟(jì)有效性這個(gè)角度考慮,，最明顯的做法是讓控制環(huán)境的程度來迎合具體環(huán)境。當(dāng)氣象條件不利于污染物擴(kuò)散時(shí),，控制措施需更嚴(yán)格，而在通常氣象條件下,，控制措施的嚴(yán)厲程度可相應(yīng)地降低,。這依賴于固定不變的、而非間歇性的控制,，前者成本較高,，且隨著監(jiān)控程度提高而增加。然而，由于其與《清潔空氣法》中的間歇性控制立場相悖,，因此該方法未予采用,。 　　濃度與接觸現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定與室外空氣的污染濃度相關(guān)，然而,，健康影響與人體對污染物的接觸程度更為緊密,。（接觸決定于兩個(gè)因素，一是人們所處區(qū)域的空氣污染濃度,，二是人們在這個(gè)地方呆的時(shí)間長短,。）因?yàn)橐粋�(gè)人一般只有10%的時(shí)間在室外呆著，這樣,，在設(shè)計(jì)策略以改善污染物對人體健康影響時(shí),，室內(nèi)空氣質(zhì)量就顯得非常重要。一些研究顯示,，室內(nèi)污染接觸幾率要高于室外幾倍,。盡管有其重要性，但人們很少關(guān)注控制室內(nèi)空氣污染,。 　　命令控制工具的成本有效性分析 　　盡管環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不是十分有效,，但要說清楚低效率的程度仍受不確定性因素的困擾。明確指出低效率程度是不可能的,。 　　成本有效性是以一些更可靠的證據(jù)為基礎(chǔ)的,。盡管我們無法對特定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是否有效得出肯定的結(jié)論，但我們可對早期的命令控制政策是否可以使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以最低成本途徑實(shí)現(xiàn)作出回答,。 　　如我們所知,，正常情況下，命令控制戰(zhàn)略不會符合成本有效性,，但一般性原則不足以確定命令控制戰(zhàn)略與最低成本理想狀態(tài)間的差異程度,。如差異較小，支持改革者將不能克服現(xiàn)行的發(fā)展慣性,。如果差異較大,，改革的可能性就會較大。 　　命令控制工具的成本有效性取決于當(dāng)?shù)丨h(huán)境,，如當(dāng)時(shí)的氣象情況,、排放源的地區(qū)結(jié)構(gòu)、煙囪高度與成本如何隨控制程度變化而變化,。針對不同氣象條件下的污染物,，研發(fā)了幾個(gè)能解決這些復(fù)雜問題的模型（請參見表2.2）。 　　基于多種原因,，預(yù)估成本不能跨越研究來進(jìn)行直接的比較,。因此,，為提高可比性而設(shè)計(jì)一種比較方法是恰當(dāng)?shù)摹Ｎ覀円堰x擇一種技術(shù),，針對每項(xiàng)研究來計(jì)算命令控制成本分配比率,，以最低成本達(dá)到同一目標(biāo)。1.0的比率意味著命令控制分配是成本有效的,。通過將表中的比例減去1.0,，可以把減完后的差值解釋為相對依賴命令控制系統(tǒng)而產(chǎn)生的理想最小化成本增長的百分比。 　　在10個(gè)已發(fā)表的比較數(shù)據(jù)中,，有8個(gè)命令控制成本超出最低成本78%,。如果我們將哈恩與諾爾1982年的研究忽略（原因?qū)⒃谙聝烧掠懻摚�，最低成本�?jié)約等研究（尤其是圣地亞哥的顆粒物研究）顯示,，命令控制分配導(dǎo)致的去污成本比達(dá)標(biāo)所需成本高出31%,。在芝加哥案例研究中，命令控制成本可能是必要成本的14倍,，在下特拉華峽谷案例中,，此成本甚至高出22倍。 　　哈恩與諾爾的研究顯示,，命令控制策略很接近成本有效,，這一結(jié)果有些獨(dú)特。因?yàn)槲覀兡軓倪@一研究中了解到在何種條件下命令控制政策能接近成本有效標(biāo)準(zhǔn),，所以對其進(jìn)行細(xì)致分析是值得的,。 　　洛杉磯是哈恩與諾爾的研究對象，這里存在嚴(yán)重的硫酸鹽問題,，需要進(jìn)行嚴(yán)格的控制,。在經(jīng)濟(jì)可行范圍內(nèi)，幾乎每一個(gè)排放源都需得到有效控制,。任何政策都必須最終達(dá)到這一分配點(diǎn),。正如例2.1所指，德國控制SO2排放項(xiàng)目因類似的原因（嚴(yán)格的控制導(dǎo)致相似的邊際成本）有著類似的結(jié)果（非常符合成本有效性）,。在此案例中,，成本有效性低主要是由政策缺乏時(shí)間上的靈活性導(dǎo)致的。 　　空氣質(zhì)量 　　美國環(huán)境保護(hù)署每年都利用監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)預(yù)測空氣質(zhì)量,。表2.3列出的數(shù)據(jù)充分展現(xiàn)了空氣質(zhì)量的提升（周圍的空氣中的污染比重）與標(biāo)準(zhǔn)污染物在過去20年間（1983~2002年）的變化,。 　　盡管在過去的20年間6種污染物的污染情況都有所改善，但需認(rèn)識到這些空氣質(zhì)量并不一定都符合國家標(biāo)準(zhǔn),。對此,，環(huán)境保護(hù)署分析了原因，具體如下： 　　●許多監(jiān)測器安裝在城市地區(qū),，這樣,，城市空氣質(zhì)量在很大程度上是代表了城市的氣體排放變化而非所有區(qū)域。 　　●臭氧由排放的氣體（NO2與VOCS）引發(fā)化學(xué)反應(yīng)所致,，因此,，臭氧濃度取決于氣體排放與化學(xué)反應(yīng)程度。而這些化學(xué)反應(yīng)又取決于天氣狀況,。例如,，最高臭氧濃度產(chǎn)生于持續(xù)干熱的夏日氣候。 　　●部分排放數(shù)據(jù)是由估計(jì)所得而非測得,，而空氣質(zhì)量需直接監(jiān)測,。 　　美國經(jīng)驗(yàn)具有哪些典型性？世界范圍內(nèi)的污染程度下降了嗎,？由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署與世界衛(wèi)生組織于1989年運(yùn)行的全球環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)（GEMS）,，監(jiān)測著全球的空氣質(zhì)量。仔細(xì)分析該組織提供的報(bào)告,，可發(fā)現(xiàn)在發(fā)達(dá)的工業(yè)國家中美國經(jīng)驗(yàn)具有代表性,，這些國家都有減少污染（涉及排放與室外環(huán)境空氣質(zhì)量）的經(jīng)歷。某些國家取得的減排成效顯著,，如日本與挪威,。然而，大多數(shù)發(fā)展中國家的空氣質(zhì)量還在繼續(xù)惡化,，國內(nèi)受各種污染氣體影響的居民數(shù)量很大,。這是由于這些國家更傾向于提供足夠的就業(yè)崗位與增加居民收入，但無法承受某些低效的環(huán)境政策帶來的成本,，尤其是這些政策有犧牲窮人利益以補(bǔ)貼富人的傾向,。必須找到一些符合成本效率但又公平的提高空氣質(zhì)量的方式。 第 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 頁