■開年看地方之財(cái)政篇
本周以來(lái),，河南、云南,、北京,、安徽等多省的《政府工作報(bào)告》陸續(xù)披露。從各省情況看,，2012年財(cái)政收入增速較前幾年放緩,，2013年財(cái)政收入目標(biāo)也被調(diào)低。同時(shí),，多個(gè)省,、市都提到“壯大”、“做大做強(qiáng)”地方投融資平臺(tái),，以解決城鎮(zhèn)化投融資難題,。
但多位接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》采訪的專家表示，依托于政府信用的平臺(tái)公司并非沒(méi)有融資上限,，在財(cái)政收支矛盾加劇的當(dāng)下,，潛在的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)乃至金融風(fēng)險(xiǎn)值得警惕,。
動(dòng)向 多地提“壯大”地方投融資平臺(tái)
根據(jù)目前已公布的各省級(jí)或市級(jí)政府工作報(bào)告，加強(qiáng)地方融資平臺(tái)建設(shè)成為各地下一年經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)工作,。
例如,，南昌市提出，大力推進(jìn)投融資體制改革,，做強(qiáng)做大做實(shí)投融資平臺(tái),。濟(jì)南市指出，要深化投融資體制改革,，增強(qiáng)市屬四大投資集團(tuán)融資,、運(yùn)營(yíng)和可持續(xù)發(fā)展能力。福州市《政府工作報(bào)告》也提到,，2013年需要重點(diǎn)抓好的工作就包括：做大做強(qiáng)市屬投融資平臺(tái),。
蘭州市也提出，促進(jìn)工作重心向新區(qū)傾斜轉(zhuǎn)移,。其中包括：深入挖掘國(guó)家和省上支持政策內(nèi)涵,，積極探索多種渠道的市場(chǎng)化融資模式，打造功能強(qiáng)大的投融資平臺(tái),，廣泛吸引金融資金,、社會(huì)資本參與新區(qū)建設(shè)。而在抓好重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革方面,，要完善投融資平臺(tái)體系,，推進(jìn)融資、建設(shè),、管理三分離,，提升各類融資平臺(tái)項(xiàng)目運(yùn)作能力。
而部分省市直接指出,，要把平臺(tái)建設(shè)重點(diǎn)放在與基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的方面,。北京市22日上午剛剛發(fā)布的《政府工作報(bào)告》中便提到：積極推動(dòng)金融創(chuàng)新，做強(qiáng)做優(yōu)軌道交通,、水利工程等融資平臺(tái),，支持每個(gè)區(qū)縣整合做強(qiáng)一家新型投融資平臺(tái)公司，有效拓展融資渠道,。合肥市提出,，深化地方金融體系改革，探索建立股權(quán)融資,、融資擔(dān)保,、資本項(xiàng)目對(duì)接三大金融創(chuàng)新體系，壯大建投集團(tuán)等政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺(tái),，完善興泰控股等綜合性金融產(chǎn)業(yè)平臺(tái),，做優(yōu)工投公司等新型工業(yè)服務(wù)平臺(tái),，積極爭(zhēng)取組建地方金融資產(chǎn)管理公司。
所謂地方投融資平臺(tái),，是指地方政府發(fā)起設(shè)立,，通過(guò)劃撥土地、股權(quán),、規(guī)費(fèi),、國(guó)債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司,，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾,，以實(shí)現(xiàn)承接各路資金的目的，進(jìn)而將資金運(yùn)用于市政建設(shè),、公用事業(yè)等項(xiàng)目。
從目前的情況來(lái)看,，固定資產(chǎn)投資中電熱水,、交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)、水利,、教育,、衛(wèi)生以國(guó)有企業(yè)投資為主。按照東方證券預(yù)計(jì),，2012年全年上述城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)四項(xiàng)投資完成額為6.67萬(wàn)億元,，地方融資平臺(tái)債務(wù)總規(guī)模將增至11.4萬(wàn)億元，增速為11%,。
財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人在本月赴河北調(diào)研時(shí)就強(qiáng)調(diào),，河北要加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，逐步形成規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制,，切實(shí)防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn),。謝旭人還聽取了河北省財(cái)政廳的工作匯報(bào)，詳細(xì)了解了加強(qiáng)政府性債務(wù)管理等有關(guān)情況,。
瓶頸 地方公共投資持續(xù)性遭挑戰(zhàn)
多位受訪專家提出,，地方政府提出壯大地方投融資平臺(tái)的背后，有其加大基礎(chǔ)設(shè)施支出的沖動(dòng),，但不能被忽略的是,，地方政府日益擴(kuò)大的財(cái)政支出缺口正對(duì)這種地方投融資平臺(tái)的持續(xù)性構(gòu)成挑戰(zhàn)。
在經(jīng)濟(jì)增速放緩的大背景下,，財(cái)政收入放緩已是板上釘釘,。22日，財(cái)政部公布的2012年全年財(cái)政收支情況顯示,，全國(guó)公共財(cái)政收入117210億元,，同比增長(zhǎng)幅度僅為12.8%,，比2011年回落12.2個(gè)百分點(diǎn)。而單從地方財(cái)政收入情況來(lái)看,，2012年地方財(cái)政收入(本級(jí))61077億元,，同比增長(zhǎng)16.2%，增幅比2011年也回落12.9個(gè)百分點(diǎn),。
從省,、市兩級(jí)的《政府工作報(bào)告》來(lái)看，各地財(cái)政收入增速放緩也并非個(gè)別現(xiàn)象,。合肥市透露,，過(guò)去五年，財(cái)政收入達(dá)到694.4億元,、年均增長(zhǎng)24.6%,，其中，地方財(cái)政收入達(dá)到389.5億元,、年均增長(zhǎng)28.3%,。而在剛剛過(guò)去的2012年，其財(cái)政收入增長(zhǎng)僅為11.3%,，其中,，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)僅為15%。合肥市制定的今后五年的主要奮斗目標(biāo)是財(cái)政收入年均增長(zhǎng)10%,。綜合考慮,，2013年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)包括財(cái)政收入增長(zhǎng)10%，其中地方財(cái)政收入增長(zhǎng)8%,。
調(diào)低財(cái)政收入增長(zhǎng)目標(biāo)的不止合肥市,，北京市的《政府工作報(bào)告》顯示，過(guò)去五年,，地方公共財(cái)政預(yù)算收入達(dá)到3314.9億元,，年均增長(zhǎng)17.3%。而2013年全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要預(yù)期目標(biāo)中,，地方公共財(cái)政預(yù)算收入增長(zhǎng)9%,，這也比去年的預(yù)算目標(biāo)再次調(diào)低了1個(gè)百分點(diǎn)。另外,，天津,、浙江也將2013年地方公共財(cái)政收入目標(biāo)分別調(diào)整為12%和8%，比2012年分別下降3個(gè)和0.5個(gè)百分點(diǎn),。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員李全接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示,，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的長(zhǎng)期過(guò)程必然會(huì)導(dǎo)致財(cái)政支出的增加，雖然投資尤其是房地產(chǎn)等基建投資增速不再那么快了,，但先進(jìn)制造業(yè),、關(guān)乎民生,、消費(fèi)的投資增長(zhǎng)需經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。因此,，伴隨財(cái)政收入放緩,，這就會(huì)形成一個(gè)空缺。
財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安日前指出,，以“營(yíng)改增”為核心的結(jié)構(gòu)性減稅,，直接減少了當(dāng)期的財(cái)政收入。與財(cái)政收入增幅回落相映照,，財(cái)政支出卻在高速增長(zhǎng),。群眾對(duì)民生改善的期盼，政府對(duì)民生的高度定位,，都預(yù)示著財(cái)政支出增長(zhǎng)的剛性在整體增強(qiáng),。教育、衛(wèi)生,、就業(yè),、社保等社會(huì)性支出以及生態(tài)環(huán)保、三農(nóng),、新型戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)等方面的支持力度還要加大。
“財(cái)政收支矛盾加劇,，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可能擴(kuò)大,，政府調(diào)控余地勢(shì)必縮小�,！蓖醣０部偨Y(jié)說(shuō),。
展望 專家提醒：有多少錢，辦多少事
值得注意的是,，除了“做大做強(qiáng)市屬投融資平臺(tái)”之類的表述之外,，各省會(huì)城市的《政府工作報(bào)告》基本都設(shè)有專章強(qiáng)調(diào)“城鎮(zhèn)化”，有的地方還對(duì)縣一級(jí)的城鎮(zhèn)化投資需求進(jìn)行具體部署,。
“縣及縣以下城鎮(zhèn)化過(guò)程中形成的隱性債務(wù)比顯性債務(wù)更值得警惕,。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部財(cái)政金融研究室原主任,、研究員倪紅日在國(guó)家稅務(wù)總局“全國(guó)十大稅收新聞評(píng)選發(fā)布會(huì)”期間告訴記者,，城鎮(zhèn)化有望在2013年成為國(guó)家戰(zhàn)略，這既能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持在合理水平,，又能扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)二元差距并惠及民生,，但城鎮(zhèn)化過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道問(wèn)題亟待解決。
倪紅日解釋說(shuō),，當(dāng)前,，市,、縣兩級(jí)政府的公共投資已經(jīng)有很大一部分不再?gòu)墓藏?cái)政的一般預(yù)算中安排，更多依靠的是政府性基金(如土地出讓所得的大部分收益)以及地方投融資平臺(tái),，平臺(tái)公司則向國(guó)家開發(fā)銀行和城市商業(yè)銀行借款,，銀行們又發(fā)行金融債。
倪紅日還強(qiáng)調(diào),，這雖然是政府投融資體制機(jī)制創(chuàng)新,，但面臨兩大難題。一是國(guó)開行在縣及縣以下不設(shè)分行,，作為中國(guó)中長(zhǎng)期城鎮(zhèn)化重點(diǎn)的小城鎮(zhèn)基建(如保障性住房,、上下水道、道路等)將面臨融資難,，恐怕又不可避免地回到“賣土地”的老路子,。二是這部分資金不在公共財(cái)政的一般預(yù)算中安排，資金在運(yùn)轉(zhuǎn)中如果缺乏有效的監(jiān)管體制,，將來(lái)恐怕會(huì)成為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),、金融風(fēng)險(xiǎn)乃至經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的策源地�,！半m然風(fēng)險(xiǎn)最先出現(xiàn)在金融領(lǐng)域的可能性更大,，但財(cái)政最終只能兜底�,！彼f(shuō),。
國(guó)家發(fā)改委投資研究所投資體制政策研究室主任吳亞平則認(rèn)為，不宜過(guò)分夸大融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),。即使地方政府直接承擔(dān)償還融資平臺(tái)債務(wù)的責(zé)任,，也不一定意味著地方政府不具備還貸能力。因?yàn)槌{入一般預(yù)算收入的財(cái)力外,，地方政府還有大量土地出讓收入,、行政事業(yè)性收費(fèi)和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)和轉(zhuǎn)讓收入等機(jī)動(dòng)財(cái)力。
吳亞平表示,，考慮到“十二五”期間我國(guó)仍將處于城鎮(zhèn)化,、工業(yè)化快速發(fā)展階段，地方政府尤其是相對(duì)落后的中西部地區(qū)仍需面對(duì)交通,、環(huán)保,、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和水利、保障性住房等民生領(lǐng)域的巨大投融資需求,，應(yīng)按照“管理科學(xué),、責(zé)任明確、運(yùn)作透明、監(jiān)督有力,、風(fēng)險(xiǎn)可控”的原則,，繼續(xù)規(guī)范審慎地推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)發(fā)展。他強(qiáng)調(diào),，過(guò)于限制甚至不允許對(duì)政府融資平臺(tái)公司發(fā)放新的貸款,，“切斷了地方巨大投資需求和金融巨大供給能力的紐帶，只會(huì)導(dǎo)致地方政府搞違規(guī)擔(dān)保等歪門邪道的融資手段”,。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所研究員楊志勇對(duì)此建議,，首先，地方政府要堅(jiān)持“有多少錢,，辦多少事”,，不要人為“造城”，搞城鎮(zhèn)化“大躍進(jìn)”,；其次,，上一級(jí)財(cái)政包括中央財(cái)政要對(duì)無(wú)法提供最低標(biāo)準(zhǔn)公共服務(wù)的基層財(cái)政加大轉(zhuǎn)移支付力度，更多向省以下傾斜,，使地方更少地通過(guò)平臺(tái)公司或土地出讓金等不可持續(xù)模式進(jìn)行融資,。
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