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21世紀(jì)以來，民主已成為普世的價(jià)值理念,。但在很多人看來,，它并不意味著經(jīng)濟(jì)的高效率和政治的穩(wěn)定和清廉,，很多國家的實(shí)踐指向了相反的結(jié)果，至今世界上成功的民主國家仍只是少數(shù),。如何看待這一狀況,？民主是否與百姓有什么關(guān)系？實(shí)現(xiàn)民主的有效途徑是什么,？
一
問：您如何看待民主和經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系,？
陳志武：關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長跟民主的關(guān)系，的確有許多誤解,，也有不少邏輯上的錯(cuò)誤,。當(dāng)你說“民主是國家長久持續(xù)增長、長治久安的保障”時(shí),，他們就說：“印度不是有民主,，但其經(jīng)濟(jì)增長不是遠(yuǎn)落后于中國嗎?”或進(jìn)一步說：“拉美國家早就搞民主了，但其經(jīng)濟(jì)不是照樣落后嗎?”這么說的背后總存在一個(gè)假設(shè),，那就是“民主和法治是經(jīng)濟(jì)增長的充分條件”,，或者“民主和法治是經(jīng)濟(jì)增長的充分與必要條件”，把經(jīng)濟(jì)看成是民主的單變量函數(shù),。否則,，怎么會出現(xiàn)只要能舉出一個(gè)經(jīng)濟(jì)失敗的民主國家，就能否定民主對長久增長的重要性呢?
我首先要強(qiáng)調(diào)沒有人會相信“民主和法治是經(jīng)濟(jì)增長的充分條件”,，沒有人說“只要有民主,，經(jīng)濟(jì)就會快速增長，就無憂無慮了”,，難以相信把民主和法治制度搬到毫無人煙的沙漠王國中,，那沙漠王國的經(jīng)濟(jì)就會自然快速增長了。民主和法治自身不創(chuàng)造收入,，但它們可讓同樣的勤勞創(chuàng)造更多的收入,，或者是使同樣多的收入只需付出更少的苦力，讓社會事半功倍,。中國的經(jīng)濟(jì)增長相當(dāng)程度上是靠人們沒日沒夜地工作,、不分周中周末地勤勞而掙出來的，是勤勞戰(zhàn)勝制度障礙才有的,，來得很辛苦,。試想，如果制度成本能大大減少,，如果每天為對沖制度障礙而需要勤勞的時(shí)間能減少幾小時(shí),，那么，中國人同樣多的勤勞所能創(chuàng)造的收入會高多少呢?
經(jīng)濟(jì)增長是一個(gè)多變量函數(shù),，決定經(jīng)濟(jì)增長,、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的至少有以下四個(gè)要素：制度架構(gòu)（或稱制度資本）,，如產(chǎn)權(quán)保護(hù)、民主,、法治等,；自然資源稟賦，如離海岸河流的遠(yuǎn)近,、石油,、各種礦產(chǎn)的儲藏情況；勞動力,，它的數(shù)量,、成本、素質(zhì)等,；土地,。這四大要素中的任何一項(xiàng)越多，該國的經(jīng)濟(jì)增長就可以越快一些,，收入就能越多一些,。同時(shí)，這四大要素互相之間又有替代性,，一個(gè)經(jīng)濟(jì)體只要一個(gè)或幾個(gè)要素非常突出,，即使其他要素差一些，經(jīng)濟(jì)照樣可以有很大的發(fā)展,，人們的收入照樣可以高,。民主制度，法治制度只是其中的一個(gè)要素而已,。
例如中東國家,、俄羅斯等都沒有太多制度資本，勞動力也有限,，但靠石油,、天然氣等資源它們也很富；中國香港地區(qū),，以及新加坡,、日本、韓國則正好相反,，沒有什么自然資源，能源,、礦產(chǎn)都靠進(jìn)口,，甚至連土地都極少，他們致富靠的是有利于市場交易的制度資本,；美國幾乎在所有四個(gè)要素中都突出,，所以它的經(jīng)濟(jì)最厲害,。
中國的情況可以從三方面來理解。第一,，有形的制度成本很高,。眾所周知，去年（2006年）國家財(cái)政收入為39萬億,，占GDP的195%,，雖然只比美國聯(lián)邦財(cái)政收入占GDP的16%高出3個(gè)百分點(diǎn)，但美國政府財(cái)政開支的73%用于社會保障,、醫(yī)療衛(wèi)生,、教育文化等公共產(chǎn)品，行政開支只占10%,。而中國政府開支只有255%用于公共產(chǎn)品提供,，行政開支卻占了38%。因此,，政府機(jī)構(gòu)龐大,，加上各級政府的奢侈辦公樓、形象工程,，這些浪費(fèi)無法用在老百姓福利上,，制度成本不低。
第二是各類行政管制,、審批,，逼著企業(yè)、個(gè)體戶,、大小單位,、個(gè)人，甚至大學(xué)教授,，都去跑關(guān)系,，“跑部錢進(jìn)”和事事要審批迫使體制內(nèi)外各色人等耗費(fèi)青春，延誤發(fā)展,。
第三是由于對契約權(quán)益,、對私人產(chǎn)權(quán)保護(hù)不可靠，執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏公信力,，要么使許多創(chuàng)業(yè)和交易無法做,，要么就是交易成本特高，抑制民間創(chuàng)業(yè)傾向,。
為了對付這些制度成本和制度障礙,，中國人只好每天多勤勞幾小時(shí)，先為制度成本打工，然后才是為自己的收入工作,。這就是為什么中國人一年的工作時(shí)間在全世界屬最高之列,，平均大約為2
200小時(shí)。其他國家中,，阿根廷一年人均工作1 903小時(shí),，巴西人工作1 841小時(shí)，日本人1 758小時(shí),，美國人1 610小時(shí),，英國人1
489小時(shí)，而荷蘭人工作得最少,，一年才1
389小時(shí),。但是，跟這些國家比,，中國的人均收入?yún)s最低,。或許拉美人的確不如中國人勤勞,，但是,，由于他們的制度成本較中國低，雖然每天工作的時(shí)間比中國短,，他們的人均收入照樣比中國高,。
只要中國人比任何其他國家的人更愿意勤勞、更愿意干苦力活,，那當(dāng)然是有沒有民主,、法治，中國經(jīng)濟(jì)照樣能利用經(jīng)濟(jì)全球化獲得增長了,。但是,，如果我們想生活質(zhì)量高一些，并有更多時(shí)間跟家人在一起,，那么就必須降低制度成本,。所以，勤勞決定碗里是否有飯吃,，而民主和法治決定生活品質(zhì),，決定是否能付出更少的勤勞但照樣能增加收入。
二
問：一種觀點(diǎn)認(rèn)為,，民主法治或許不錯(cuò),，但那是西方的東西，未必適合中國,。
陳志武：民主制度的核心是對權(quán)力的監(jiān)督制約,，是每個(gè)人的利益問題,，這一點(diǎn)無東西差別。所以,，民主制度雖然首先在西方出現(xiàn)，但它是適合全人類的東西,，當(dāng)然也適合中國,。
當(dāng)然，關(guān)于人權(quán)和民主的思想最早可以追溯到古希臘,、古羅馬,，但在較大范圍內(nèi)將權(quán)力制約機(jī)制制度化，通過公民全體投票來解決“誰來監(jiān)管監(jiān)管者”這一終極難題的發(fā)展,，還是現(xiàn)代的事情,。學(xué)者通常將公元1100年英國國王頒布的《自由憲章》看成是開端性的文獻(xiàn)，或者把后來1215年頒布的《自由大憲章》稱為民主的開端,，但那些文獻(xiàn)更多的是國王單方面的許愿,，代表一種理想狀態(tài)，還并沒有獨(dú)立的立法,、司法和執(zhí)法架構(gòu),。換言之，即使國王自己變臉或根本不顧自定的規(guī)矩,，英國當(dāng)時(shí)除了革命以外,，還真拿他沒辦法。這就好像中國過去百余年的經(jīng)歷,，民主自由理念于19世紀(jì)進(jìn)入中國,，但真要將其轉(zhuǎn)變成一種操作層面的均衡狀態(tài)，沒那么容易,，晚清,、民國時(shí)期都試過，可結(jié)果就如我們所知,。
在這個(gè)意義上,，現(xiàn)代民主制度既不是西方古老的傳統(tǒng)，也不是中國或任何其他國家的老傳統(tǒng),，對全世界都是相對新鮮的事,。所以，不管是中國還是其他國家,，都沒有很久的真正民主制度的傳統(tǒng),。也就是說，不能拿中國過去幾千年沒有民主來說明民主對中國不重要,。
自1215年后,，英國摸索了近500年，到1688年才算推出了可操作的、各權(quán)力部門相互制衡的憲政民主制度架構(gòu),。但是,，直到1832年前，只有擁有足夠財(cái)產(chǎn)的英國男人才有投票權(quán),。在美國,，投票權(quán)是以足夠財(cái)產(chǎn)為條件的法律到1858年才結(jié)束。德國直到20世紀(jì)初,，還是有錢人每人3票,，中產(chǎn)者每人2票，普通人每人1票,。婦女的投票權(quán)更是20世紀(jì)的事情,。所以，現(xiàn)代民主制度是非常近期的事情,。非洲,、亞洲等第三世界國家，則多是“二戰(zhàn)”之后才推出民主制度的,。
一個(gè)經(jīng)常被忽略的問題是：為什么民主制度作為一種普遍人類制度只是過去一百多年才有的?我覺得理解這一點(diǎn)很重要,，因?yàn)槟軒椭覀兛辞宄裰鞑皇且环N抽象的價(jià)值理念，而是涉及每個(gè)人的利益的問題,。事實(shí)上,，這不是偶然巧合，而是制約權(quán)力,、保護(hù)個(gè)人利益的需要,。
出于兩方面的原因，傳統(tǒng)專制制度所能對民間利益構(gòu)成的侵犯在近代之前相對有限,。以中國為例,，晚清之前中國既沒有全國范圍內(nèi)的大規(guī)模運(yùn)輸系統(tǒng)，又沒有全國性的現(xiàn)代銀行體系,，中國的第一個(gè)現(xiàn)代銀行——戶部銀行成立于1898年,。在那種情況下，即使皇帝想要調(diào)配全國各地的資源來重點(diǎn)發(fā)展一個(gè)地區(qū)（例如首都）,，其運(yùn)輸,、調(diào)動資源的能力也微乎其微。一方面他沒有遍及全國的銀行幫他收集民間儲蓄,，另一方面要把華南,、華東的資源調(diào)到北京談何容易。
換句話說,，除了征稅和制定某些商業(yè)規(guī)則外,，在當(dāng)時(shí)缺乏規(guī)模交通運(yùn)輸網(wǎng)以及銀行體系的情況下,，盡管皇帝和大臣并非民選的官員，但天高皇帝遠(yuǎn),，他們對社會能造成的破壞相對有限,，貪污腐敗風(fēng)險(xiǎn)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如現(xiàn)在。今天一個(gè)小小的處長,、銀行支行經(jīng)理就能動輒挪用,，貪污幾億元，這是連原來的皇帝都很難辦到的,。技術(shù)落后無形中幫了老百姓的忙，從效果上制約了專制的破壞力,。
但工業(yè)革命后情況變了,，鐵路、輪船,、飛機(jī),、電話的出現(xiàn)，在方便了人們的生活的同時(shí),，也大大提升了當(dāng)權(quán)者調(diào)動民間利益的能力,。與之相伴隨的社會財(cái)富的貨幣化、金融票據(jù)化,，使得權(quán)力者可以進(jìn)行比過去大許多數(shù)量級的掠奪,。在這種情況下，如果不對權(quán)力進(jìn)行制約,，如果人民沒有選擇當(dāng)政者的權(quán)利，那老百姓的權(quán)利和財(cái)產(chǎn)就無法安穩(wěn)。所以,，民主制度在全球范圍普及的過程跟工業(yè)革命,、金融革命同步或稍微慢一拍，就不奇怪了,。是工業(yè)革命,、金融革命強(qiáng)化了的利益格局，要求有更可靠的限制并制衡國家權(quán)力的民主架構(gòu),。
顯然,，今天世界上許多國家選擇民主制度，不僅僅是對一種抽象的崇高價(jià)值的追求,，更是非�,，F(xiàn)實(shí)的需要。大多數(shù)國家都意識到,，不能把人民的福祉寄托在統(tǒng)治者的善意和保證上,，而必須對權(quán)力進(jìn)行有效的制約和監(jiān)督,。
三
問：在很多時(shí)候，人們似乎不到迫不得已,，不到難以為繼,，并沒有足夠的動力進(jìn)行變革。
陳志武：從實(shí)際利益看,，從明中期到晚清,，中國的財(cái)政稅收基本是國民收入的3%左右。乾隆中期朝廷的財(cái)政收入在5
000萬兩銀子上下,，相當(dāng)于今天的95億元,。到晚清，朝廷收入是8 000萬~9
000萬兩銀子,，不到今天的200億元,。跟今天國家一年39萬億的財(cái)政收入比，那時(shí)的朝廷開支還抵不上零頭,。那時(shí)候的朝廷的確糟蹋不了什么東西,，充其量幾千萬兩銀子。
可是,，雖然現(xiàn)在一年的財(cái)政開支4萬億,，但公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不足，行政開支,、形象工程占大頭,，花在國民福利上的錢只占小頭。為什么會是這樣呢?歸根結(jié)底還是缺乏對行政權(quán)力,、對政府預(yù)算的問責(zé)機(jī)制,。在財(cái)政預(yù)算不透明又沒有公開聽證的情況下，政府開支當(dāng)然不會注重人民福利,。人大機(jī)構(gòu)應(yīng)該充分發(fā)揮作用,，對行政權(quán)力進(jìn)行有效的問責(zé)。
目前一定程度上存在的政府權(quán)力與責(zé)任的不對稱,，行政增加審批權(quán)和征收稅費(fèi)的隨意性,，以及監(jiān)督問責(zé)的不力，已經(jīng)在社會中形成了相當(dāng)?shù)牟粷M,，只有民主機(jī)制才能緩和,。
問：也有人認(rèn)為，民主只是中國一部分精英和知識分子的訴求,，一般老百姓可能對反腐敗和社會公正有更強(qiáng)烈的訴求,，而要達(dá)到這些目的，可能不一定需要民主,，那么對老百姓來說,，民主有什么用,？
陳志武：腐敗盛行，社會不公,，地區(qū)間,、城鄉(xiāng)間，以及不同群體間收入機(jī)會不平等,，這些現(xiàn)象越來越嚴(yán)重,。之所以如此，一是權(quán)力不受民主監(jiān)督制約,，二是通過國有制與行政管制讓政府控制的資源權(quán)力太多,，這兩者加在一起形成了有利于腐敗、有利于不平等的溫床,。既然政府權(quán)力不受監(jiān)督制約,，而我們同時(shí)又通過國有制讓政府直接代替市場進(jìn)行資源配置，這就等于把全國老百姓的錢和前途都交給了不會被問責(zé)的當(dāng)權(quán)者去支配,。
這些集中控制起來的資源和發(fā)展機(jī)會分配給誰呢?以2002年為例，北京的人均固定資產(chǎn)投資最高,，為15
905元,，各省會城市人均9 223元，地級市的人均固定資產(chǎn)投資為5
137元,，縣級最低,，人均才590元。這種投資差別當(dāng)然給各地居民不同的收入機(jī)會,。2002年北京的人均GDP是28 449元,，省會城市人均GDP是22
565元，到地區(qū)級市是13 660元,，最后到縣一級才5
674元,。難道這種收入金字塔結(jié)構(gòu)跟權(quán)力金字塔結(jié)構(gòu)的吻合僅僅是巧合嗎?
老百姓的金融儲蓄都掌控在國有銀行的手里，土地也在國有制的名義下由官員支配,，結(jié)果是誰有權(quán)力,、誰有關(guān)系，誰就能融到資金發(fā)財(cái),，誰就能做一夜暴富的房地產(chǎn)開發(fā)商,。另一方面，權(quán)力關(guān)系也決定了誰能,、誰不能找到高收入的工作,。由于行政權(quán)力掌握了所有的資源和審批權(quán)，這也逼著每個(gè)想發(fā)財(cái)?shù)娜酥荒茏吖偕坦唇Y(jié)的道路,。
這就是說,，當(dāng)政府掌握所有資源而行政權(quán)力又不受制約的時(shí)候,，政府在代替市場分配資源時(shí)，資源的配置就會既不符合效率原則（因?yàn)椴皇前词袌鲆?guī)則分配）,，又不符合公平原則（因?yàn)闆]有代表民意的民主問責(zé)機(jī)制）,，而只會符合權(quán)力原則。
2005年我在一篇論文中的研究表明,，在過去一個(gè)世紀(jì)里,，民主國家的各地區(qū)間收入差距基本上在逐年縮小。其中,，國有經(jīng)濟(jì)成分越低的民主國家,，其地區(qū)間收入差距減少的速度則越快。相比之下,，在缺乏民主機(jī)制又以國有制為基礎(chǔ)的中國,，過去五十多年里，地區(qū)間的收入差距不僅沒有縮小,，反而在加大,。也就是說，一方面中國過去沒有實(shí)質(zhì)性監(jiān)督制約機(jī)制保證行政資源配置的公正,、公平,，另一方面又有現(xiàn)代交通運(yùn)輸技術(shù)、現(xiàn)代銀行體系所提供的超強(qiáng)資源調(diào)配能力,，結(jié)果是把人為配置資源的偏差,、扭曲效果放到最大，結(jié)局跟搞國有經(jīng)濟(jì)的初衷正好相反,。政府介入經(jīng)濟(jì)的程度越高,，地區(qū)間越不容易平衡發(fā)展，這個(gè)結(jié)論當(dāng)然跟以往固有的看法相反,。
所以,，民主不是什么形而上的價(jià)值訴求，而是涉及普通大眾切身利益的務(wù)實(shí)選擇,，是涉及收入機(jī)會是否能平等的問題,，一點(diǎn)也不抽象。
四
問：廣為流傳的一種說法是,，中國人民的素質(zhì)還沒有達(dá)到民主需要的水平,。民主和素質(zhì)到底是什么關(guān)系？
陳志武：事實(shí)上,，民主不僅是一種價(jià)值觀,，更是一種實(shí)踐。讓公民具備民主素質(zhì)的最有效辦法,，就是讓公民去實(shí)踐民主,，在這個(gè)過程中去了解,、掌握民主，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),，不斷提高民主水平,。如果不去實(shí)踐，那就永遠(yuǎn)不會有相應(yīng)的素質(zhì),。所以,，素質(zhì)是民主的結(jié)果，而不是前提,。
很多人可能會以某些基層選舉中出現(xiàn)的賄選等現(xiàn)象來否定民主的可行性,，這是一種偏見。賄選等現(xiàn)象的出現(xiàn),，一方面反映出人們對民主還不是很有信心,，認(rèn)為上級已經(jīng)定好了人，選誰都一樣,，既然這樣還不如用選票去換兩桶油,；另一方面，也反映出人們實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不足,。中國有漫長的專制和威權(quán)傳統(tǒng),，所以民主發(fā)展會需要許多年。而要克服這些障礙,，唯一的辦法就是讓人民有民主實(shí)踐的機(jī)會。
實(shí)際上,，即使在美國,，選舉過程中也時(shí)常出現(xiàn)問題。共和黨人會想辦法給有民主黨傾向的選民以難處,，讓他們投票不成,；而民主黨人也會想阻止對方的人。這不奇怪,，因?yàn)檫x舉結(jié)果涉及太多人的實(shí)際利益,，這本身恰恰說明民主法治的重要性。真實(shí)的人永遠(yuǎn)沒有完美的民主素質(zhì),，但永遠(yuǎn)會有真實(shí)的利益,。
問：那么在現(xiàn)有體制下，民主可能的路徑是什么,？經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展是否會自然而然地產(chǎn)生政治上的民主,？
陳志武：首先，我們看到民主是非常實(shí)際的利益分配問題,。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然會呼喚政治上的民主,，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展到越高處,，利益的沖突問題會越突出，就像家境貧窮時(shí),，家里有無民主當(dāng)然無關(guān)緊要,，但有了錢后，怎么處理各方利益的問題就日益重要了,。1997年亞洲金融危機(jī)之前,，大家以為韓國、泰國,、印度尼西亞,，以及中國臺灣地區(qū)等給世界推出了新的模式，經(jīng)濟(jì)可以發(fā)展但政治不必民主,�,？墒牵詈蟮慕Y(jié)果我們已經(jīng)知道了,。
中國在目前的情況下,，首先要做的是強(qiáng)化新聞媒體的輿論監(jiān)督，這是成本小,、見效快的最好辦法,。民主制度的核心目的有兩個(gè)，第一是監(jiān)督問責(zé),，第二是把不同公民的利益偏好匯總起來,。如果媒體言論足夠自由，不僅通過追蹤報(bào)道能發(fā)揮監(jiān)督作用,，而且不同的聲音都有機(jī)會表達(dá)出來,，雖然這不是對各利益人偏好的科學(xué)匯集，但也能起到相當(dāng)?shù)淖饔�,。這也是為什么中國香港地區(qū)雖然沒有現(xiàn)代民主,，但卻能通過新聞自由實(shí)現(xiàn)政府廉潔和相對的社會公正，法治也相當(dāng)可靠的原因,。
不過,，中國香港地區(qū)的確特殊，其人口才幾百萬,，社會很小,。越小的社會，人民的意見差別也越小,，各類利益偏好就越容易反映到?jīng)Q策者那里,，實(shí)行正式民主的必要性也就相對越小。所以，香港有了開放的新聞媒體,，決策對民意的反應(yīng)就能達(dá)到相當(dāng)高的水平,。當(dāng)然，最理想的還是正式,、公正的投票機(jī)制,。更何況，社會越小,，其民主投票的運(yùn)行成本也越低,。
但在中國內(nèi)地這樣龐大的社會里，情況完全不同,。從南到北,，從東到西，各地人們的利益偏好甚至價(jià)值觀差別很大,。同一地方的不同社會團(tuán)體,，利益差距也很大。因此,，在中國僅僅通過開放的互聯(lián)網(wǎng)和媒體,，顯然無法判斷那是少數(shù)人的意志還是多數(shù)人的。最終就需要通過正式的民主投票來準(zhǔn)確收集和表達(dá)民意,。也就是說,，在中國這樣的大地方，不民主的損失會更大,。
那么,，中國如何過渡到一人一票的現(xiàn)代民主制度呢?前面講過，西方的民主發(fā)展史上,，并不是一開始就不分男女,、不分群體一人一票。而在印度,，民主之所以沒有給這個(gè)國家?guī)碛欣谒饺水a(chǎn)權(quán)保護(hù)的制度和政策，其中的一個(gè)重要原因就是,，印度在1947年獨(dú)立后,，一下子就推出一人一票的現(xiàn)代民主，投票權(quán)擴(kuò)大到全民,，沒有一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展的過程,。而印度的窮人居多，很多窮人憎恨富人,，由一人一票選舉產(chǎn)生的民意代表自然會傾向于殺富濟(jì)貧,，他們制定出的法律和政策往往不利于保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)，所以印度的私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平歷來不利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
就中國目前的情況而言,，可能的路徑是兩方面同時(shí)進(jìn)行,。其一是從黨內(nèi)民主開始，黨內(nèi)一人一票選舉,，一步步積累經(jīng)驗(yàn),，再逐漸擴(kuò)大到全民；其二是繼續(xù)基層選舉,，并逐步往上升,。
即便從中國經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型角度講，民主也是必要的,。過去中國經(jīng)濟(jì)的增長是粗放型,、低利潤的，靠的是制造業(yè)等,，這些工業(yè)對制度的要求低,。今后的發(fā)展要靠經(jīng)濟(jì)增加值高的服務(wù)業(yè)，而服務(wù)業(yè)對制度的依賴度很高,，所以,，民主進(jìn)程將決定中國人今后的就業(yè)機(jī)會和收入增長。
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