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深圳現(xiàn)階段的改革已經(jīng)獲得了中央的“尚方寶劍”和來自廣東省的肯定和支持,，沉寂6年的“行政三分制”改革因此獲得時機,，再一次進入實踐階段
回顧中國行政體制改革的歷程,，
2003年的深圳行政體制改革無疑是一個引人注目的亮點,。六年后的今天,，明確提出“建立健全決策,、執(zhí)行,、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”的《深圳市綜合配套改革總體方案》獲批,，使得被全國乃至全世界關(guān)注的深圳“行政三分制”改革再次進入媒體的聚光燈下,。
在醞釀了六年后,，再度試水“行政三分制”改革，深圳準備好了嗎,？
改革“改革者”
2002年8月2日上午,，深圳市交通局工作人員把懸掛了近20年的“深圳市交通局福田分局”牌匾從辦公大樓前撤下，換成了“深圳市交通局機動車服務(wù)市場管理分局”的牌匾,，這是深圳市交通局經(jīng)過機構(gòu)改革后成立的最后一個執(zhí)行分局,。
在那次改革中，過去以塊管理為主的深圳市交通局福田,、南山和羅湖等各區(qū)分局均被撤銷,，取而代之的是8個執(zhí)行機構(gòu)。原來混雜在各機關(guān)處室的辦證,、收費業(yè)務(wù)均被剝離出來,，由新成立的各個業(yè)務(wù)分局承擔(dān)。
當(dāng)時的各大媒體多從“便民”的角度報道了這一舉措,，而事實上,，這一機構(gòu)調(diào)整更是深圳市“行政三分制”改革的一個嘗試,。通過這樣的改革，深圳市交通局成為決策機構(gòu),，而8個分局成了單純的執(zhí)行機構(gòu),。由此，決策和執(zhí)行初步分離,。
回想起當(dāng)時的情況,，作為試點方案的主要設(shè)計和參與者、深圳大學(xué)管理學(xué)院教授馬敬仁至今仍然記憶猶新：“當(dāng)時改革見效非�,？�,。”
實際上,，交通局的改革只是深圳當(dāng)年進行的行政體制改革的一個試點,。根據(jù)“行政三分制”的設(shè)計方案，深圳將對政府部門進行撤并和調(diào)整,，設(shè)置若干決策局,、執(zhí)行局和一個監(jiān)察局，三大板塊的定位分別為：決策局只有決策權(quán)而沒有執(zhí)行權(quán),；執(zhí)行局只有執(zhí)行權(quán)沒有決策權(quán),；監(jiān)察局和審計局將作為監(jiān)督部門直屬市長管轄。
然而,，這次改革遇到了相當(dāng)大的阻力,，阻力來自于部門利益的處理、與上級部門的銜接,、機構(gòu)精簡的壓力,，甚至與相關(guān)法律法規(guī)的銜接等等，其中許多并不是深圳自己可以解決的,。
當(dāng)然,，最大的阻力還是來自政府部門撤并后，分流官員的安置問題,。中國改革開放以來,，由政府主導(dǎo)了一系列大刀闊斧的改革，如今已經(jīng)走到了改革“改革者”的時候,，阻力因此瞬間增加了數(shù)倍,。根據(jù)改革的另一設(shè)計者、汕頭大學(xué)法學(xué)院院長杜鋼建回憶說,，按照最初的思路,，至少有五分之一的正局級部門將被撤銷或合并，改革壓力可想而知。說到底,，此次改革受阻,，還是一些政府部門不能革自己的命，怕改革后自己“下崗”,。
行政三分,，行政體制改革的必由之路？
之后,，方案的實施如泥牛入海,，改革就此陷入6年沉寂。在許多人眼里,，“行政三分制”這一頗具理想主義色彩的改革,，已經(jīng)失敗了。
不過馬敬仁堅稱改革從未“失敗”,，有關(guān)“行政三分制”的探索,，一直未曾停止。馬敬仁透露,，中央的調(diào)查組從2003年到2006年一直都在深圳開展工作,。深圳市也陸續(xù)出臺很多舉措為改革鋪路。從進一步精簡決策機構(gòu)到大力培育非政府組織,、服務(wù)型民間組織，從義工制度到社區(qū)民間自治,，從政府購買服務(wù)到事權(quán)改革,、行政首長問責(zé)制，深圳通過6年的鋪陳,，為“行政三分制”改革打基礎(chǔ),、練內(nèi)功。
“將決策,、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離運作,，是中國國情之下，行政體制改革的必由之路,�,！瘪R敬仁非常肯定地告訴記者,。
回顧中國行政體制改革的歷程,，從1982年改革啟動至今，一直在一種奇怪的曲線中進行,。管理領(lǐng)域里,，人員機構(gòu)精簡了又膨脹、膨脹了又精簡；體制領(lǐng)域里,，權(quán)力收緊了就死,、放松了就亂。這兩個被廣泛解讀為“怪圈”的狀況,，成為困擾中國行政體制改革的難題,，揮之不去。
“‘行政三分制’正是我們找到的可以走出這兩個怪圈的方法,，它的意義不言而喻,。”馬敬仁說,，過去的改革側(cè)重機構(gòu)和人員調(diào)整,，但往往減人不減事。新的改革思路就是要把這些事務(wù)盡量剝離出去,，構(gòu)建“小政府”“大社會”,，政府管得少了，機構(gòu)精簡,、政府職能轉(zhuǎn)變就都能得以實現(xiàn),。事實上，改革開放30年來,，隨著私有制經(jīng)濟的發(fā)展,，公民社會的逐步形成，政府對很多事情已經(jīng)不能夠再大包大攬了,。
而對“行政三分”這個并不是剛剛出現(xiàn)的“新鮮”事物,，許多專家仍然存有疑慮。就在一個多星期前,，中南大學(xué)教授孫賜良還在博客發(fā)表了一篇名為《深圳的“行政三分制”注定要失敗》的網(wǎng)文,，認為“行政三分制”不過是將“一個人說了算”變成“更多一個人說了算”。在采訪中,，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授張緊跟也向記者表達了自己的疑慮：“大部制的核心是要合,、要減，而行政三分制在政府內(nèi)部事實上在分,，實際操作起來會遇到問題,。”有學(xué)者還提出中國帝制時代三省制的問題,，說明“行政三分制”所追求的是一種已經(jīng)有前車之鑒的不成功制度,。
無論如何，還是有更多的人承認,，對于中國權(quán)力高度集中于部門“一把手”的現(xiàn)狀來看,，“行政三分”給權(quán)力的制衡、制度的制衡提供了一種寶貴的可能性。
探索—改進—再探索
2008年底,，《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》（以下簡稱《綱要》）正式獲國務(wù)院通過,。《綱要》提出,，支持深圳市等地按照決策權(quán),、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求,，在政府機構(gòu)設(shè)置中率先探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制,，條件成熟時在珠三角地區(qū)及全省推行。
2009年5月,，《深圳市綜合配套改革實施方案》獲國務(wù)院批復(fù),。在行政體制改革部分，明確提出將按照職能有機統(tǒng)一的原則,，完善大部門管理體制,，建立健全決策、執(zhí)行,、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制,，實現(xiàn)決策相對集中、執(zhí)行專業(yè)高效,、監(jiān)督有力到位,。
緊接著，6月18日,，廣東省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省發(fā)改委《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟體制改革工作的意見》的通知,，明確支持深圳等地試水行政管理體制改革：“支持深圳等地實行職能有機統(tǒng)一的大部門制改革，探索形成決策權(quán),、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的政府架構(gòu)�,！�
行政體制改革與其他改革相比,，存在著更多的管理銜接問題。深圳作為一個地級市,，構(gòu)建新的行政體制,，如何理順行政體制上的條塊關(guān)系？這是必須要妥善解決的問題,，正因為如此,，來自上面的支持顯得尤其重要。而從中央和廣東省的一系列表態(tài)不難看出,，深圳現(xiàn)階段的改革已經(jīng)獲得了中央的“尚方寶劍”和來自廣東省的肯定和支持,，改革的時機已經(jīng)顯現(xiàn)。一時間，深圳將重新試水“行政三分制”的消息令許多人充滿期待,。
“雖然各方面因素對深圳的改革都很重要,，但我想決定性的因素還是是否有一個愿意改革、堅定改革的領(lǐng)導(dǎo)班子,�,！瘪R敬仁說，“現(xiàn)在看來,，深圳的改革決心是越來越強了,。”
當(dāng)然,，此次改革仍將面臨很多問題,。如何精簡決策機構(gòu)？如何為執(zhí)行機構(gòu)瘦身,？如何打造公正的監(jiān)督機構(gòu),？是否有足夠規(guī)模的非政府組織，而這些組織是否有足夠的能力承接政府外包的公共服務(wù),？如何打消政府內(nèi)部對于改革的疑慮,，甚至存在的改革疲勞癥？如何分流精簡下來的公務(wù)員,？
“大量問題需要在改革中去進一步解決,，因此深圳的行政體制改革將是一個長時期的‘探索—改進—再探索’的過程，將以一種漸進式微調(diào)的方式向前推進,�,！瘪R敬仁說，“也許需要五年甚至更長時間,�,！�
根據(jù)馬敬仁的樂觀估計，全國有望用20年時間完成在大部門制基礎(chǔ)上的“行政三分制”改革,，他說：“大家需要有信心,，更要有耐心�,！� |