允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這不僅標(biāo)志著我國(guó)城市和農(nóng)村土地權(quán)利統(tǒng)一的改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段,，也意味著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展開(kāi)始逐漸突破“堅(jiān)冰”的制掣,。
許多研究表明，自2002年起,，農(nóng)村財(cái)政糾紛已經(jīng)從稅費(fèi)問(wèn)題逐漸轉(zhuǎn)為土地糾紛,。其背后的原因，是在高速城市化的背景下,，地方政府的財(cái)力渴望與農(nóng)民土地權(quán)利缺位共同作用的結(jié)果,。應(yīng)該說(shuō),，新土地政策明確了近年來(lái)許多地方進(jìn)行的改革嘗試，也為解決土地糾紛提供了方向,。但是,，要從根本上解決農(nóng)村土地財(cái)政關(guān)系中的矛盾，還需要一系列配套改革,。
首先,，必須落實(shí)土地征用收益分配、土地經(jīng)營(yíng)利益共享的具體機(jī)制,。長(zhǎng)期以來(lái),，土地糾紛的核心就是征地收益分配不合理，以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低,、征地補(bǔ)償費(fèi)的測(cè)算方法不合理等問(wèn)題,。新政策強(qiáng)調(diào)按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償、允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與特定土地的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng),，這些都需要在地方財(cái)政制度,、政策方面真正具體落實(shí)，才能緩解土地糾紛的升級(jí),。
其次,，可以預(yù)計(jì)，隨著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的加快,，失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題就變得更加重要,。雖然當(dāng)前對(duì)地方政府的“土地?fù)Q社保”政策存在很多爭(zhēng)議,，但如果今后更多農(nóng)民離開(kāi)土地這最后的保障,，而又無(wú)法轉(zhuǎn)為產(chǎn)業(yè)工人實(shí)現(xiàn)就業(yè)，則相關(guān)社會(huì)保障則成為防止失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化為不穩(wěn)定因素的屏障,，這就需要財(cái)力分配與社保體制改革的未雨綢繆,。
再就是應(yīng)增加對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼，推動(dòng)土地使用的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng),，奠定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的基礎(chǔ),。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的初期，作為出讓方的農(nóng)民由于缺乏議價(jià)能力,，往往處于難以獲得合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格,，另外在政策細(xì)則還不明確的情況下，農(nóng)民出讓土地積極性也可能有限,，對(duì)此增加對(duì)出讓方的財(cái)政補(bǔ)貼,，能夠引導(dǎo)土地市場(chǎng)的健康發(fā)展，事實(shí)上很多地方政府已出臺(tái)了相關(guān)措施,。當(dāng)然,，在土地市場(chǎng)相對(duì)完善后,，則應(yīng)該把補(bǔ)貼重點(diǎn)放到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓方身上。
還有,，應(yīng)由財(cái)政主導(dǎo)設(shè)立和規(guī)范土地交易市場(chǎng),。具體而言，為了保障土地交易的規(guī)范發(fā)展,，可由地方財(cái)政主導(dǎo)設(shè)立土地交易所,，先著眼于農(nóng)村土地交易，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的交易所,。
另外,，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的目的之一，就是促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,，這與城鎮(zhèn)化是結(jié)合在一起的,。當(dāng)更多農(nóng)民選擇離開(kāi)土地之后，就會(huì)納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系中,�,？梢哉f(shuō)，這一過(guò)程并非短期內(nèi)能夠完成,，原因之一就是農(nóng)民普遍缺乏再就業(yè)的技術(shù),。這就需要政府增加相關(guān)財(cái)政投入，為農(nóng)民迅速獲得新的職業(yè)而提供教育,、培訓(xùn)等支持,。
最后，是必須加快中央和地方財(cái)稅管理體制改革,。眾所周知,，由于地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的偏離，“土地財(cái)政”成為其重要的收入模式,。農(nóng)村土地改革不能只是簡(jiǎn)單地剝奪地方政府的土地收入，而是應(yīng)該通過(guò)推進(jìn)分稅制改革,、地方稅收體系完善,、市政債券創(chuàng)新等，為地方政府創(chuàng)造依靠“賣(mài)地沖動(dòng)”之外的財(cái)源,，才能使本輪土地改革實(shí)現(xiàn)利益平衡,。
從農(nóng)村金融的角度來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)在農(nóng)村,，農(nóng)民“貸款難”的很大原因就是沒(méi)有合格的抵押物,。因?yàn)槲覈?guó)《土地法》和《擔(dān)保法》明確規(guī)定，包括農(nóng)業(yè)用地和宅基地在內(nèi)的與農(nóng)村居民聯(lián)系最為緊密的生產(chǎn)資料不能進(jìn)行抵押或者轉(zhuǎn)讓,，近年來(lái)諸多文件也禁止城里人到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地,。這些都使得可持續(xù)的商業(yè)金融模式在農(nóng)村難以建立起來(lái),，銀行的農(nóng)村金融業(yè)務(wù)逐漸萎縮。新政策雖然明確了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可轉(zhuǎn)讓,、依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)等,，但同樣還需要相關(guān)配套改革，才能使土地改革成為農(nóng)村金融發(fā)展的“催化劑”,。
比如,，要盡快推動(dòng)農(nóng)村土地權(quán)益的權(quán)證化流轉(zhuǎn)，為發(fā)展農(nóng)村商業(yè)信貸模式奠定基礎(chǔ),。這不僅需要推動(dòng)土地承包權(quán)證的普遍化,、明確其財(cái)產(chǎn)權(quán)地位，還需要解決抵押品的估值以及流轉(zhuǎn)細(xì)則,，包括什么機(jī)構(gòu)能夠?yàn)橥恋氐盅哼M(jìn)行估值等,，從而真正實(shí)現(xiàn)土地要素在農(nóng)村金融市場(chǎng)的流通，為商業(yè)銀行在農(nóng)村創(chuàng)新商業(yè)模式提供條件,。
又比如,，在推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押信貸模式發(fā)展的同時(shí)，仍然不能忽視農(nóng)村合作金融,、政策性金融,、小額信貸組織等的作用。由各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的特殊性,，決定了在農(nóng)村金融中必須存在特定的非抵押信用支持和政策性支持。否則,，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨較大風(fēng)險(xiǎn)的情況下,，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押信貸所造成的結(jié)果，很可能就是加劇土地過(guò)度集中與兩極分化,。
另外,，應(yīng)推動(dòng)農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新以支持土地改革。如試點(diǎn)土地證券化產(chǎn)品,、農(nóng)產(chǎn)品期貨等,。
當(dāng)然，還應(yīng)發(fā)展與農(nóng)村土地相關(guān)的農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn),。為了避免自然災(zāi)害影響,，使得土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)順利推進(jìn)，農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)必不可少,。同時(shí),，應(yīng)該探索農(nóng)村社會(huì)保障、政策性保險(xiǎn),、商業(yè)保險(xiǎn)在保障農(nóng)民人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)利,、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面的有效結(jié)合,。
總之，在新一輪土改序幕拉開(kāi)之際,，增加財(cái)政和金融等多角度的審視,，才能使改革最大限度上有利于解決“三農(nóng)”問(wèn)題。
|
|