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今年初,，在《社會保險法》向全社會征求意見后,，社會各界對其熱切的期盼與討論也推向了一個高潮,。從目前人們對《社會保險法》的討論情況來看,，這項立法工作還需要解決一些瓶頸問題。其中，主要存在以下三大困難：第一,，在制度運行中存在很多問題尚未定論,，難以立法的形式固定下來,；第二,，在激烈的博弈過程中，利益格局正在形成,，需要極大勇氣才能重新理順利益關系,，進一步完善社保制度；第三,，在一些重大制度設計和模式選擇上還存在較大分歧,，遠沒達成廣泛的社會共識。
今年初,，在《社會保險法》向全社會征求意見后,，社會各界對其熱切的期盼與討論也推向了一個高潮。自十六屆六中全會以來,，社會各界將《社會保險法》立法視為是構建和諧社會的一個制度保證,。從人們對《社會保險法》的熱烈討論來看,，目前這項立法工作還需要解決一些瓶頸問題,。筆者認為，主要存在以下三大困難,。
第一,，在制度運行中存在很多問題還沒有定論，難以立法的形式固定下來,。眾所周知,，十多年前的社會保險制度肇始于國企改革。如今,，當國企和正規(guī)部門已被全部覆蓋進來并將推向全社會時卻發(fā)現,，實現保險制度還存在著一些難以適應的制度性特征，不得不“邊改革,，邊完善,，邊推進”。所以,，社保制度和結構始終處于不斷變動之中,，制度設計和運行中所存在的一些重大問題仍處于探索和摸索之中，難有定論,。作為社會保險的一部基本大法,，《社會保險法》在落筆時就一時難以決斷，令人們左右為難,。
本來,，一部《社會保險法》應該具有相當的可操作性，因為其基本理念,、基本原則和基本目標已在《憲法》中明確下來,，例如《憲法》第十三條規(guī)定：“國家建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度�,！痹凇秳趧臃ā防镆矄为氃O立了第九章“社會保險和福利”,，對基本框架、基本要求和基本制度做出了七條五款的詳細規(guī)定,。所以,，制定《社會保險法》的依據早已給定，它們都是《社會保險法》的上位法,，作為位階較低的《社會保險法》理應予以細化,，具有相當的可操作性。當然,，《社會保險法》的下位法還應有很多很多,，如五個險種的體例和社保基金監(jiān)督體例等,。
《社會保險法》具有可操作性,，這是一個國際慣例。但由于我國社保制度建設正處于變動之中,，要解決的問題相互制約或互為條件,，小到參保人和單位的費率水平確定、個人待遇權益的明確預期,、社保關系轉續(xù)的細致規(guī)定等,，大到公務員和事業(yè)單位的參保辦法、農村居民養(yǎng)老的方案,，再到社�,；鹜顿Y運營體制、實現省級統籌的時間和步驟等,，都沒有明確的規(guī)定,，全社會沒有一個預期，只能走一步看一步,，這就為立法工作帶來了許多不確定性,。對這些沒有定論的事情就不得不回避和簡化，采取授權的方式“繞著走”,，留下了較大的“真空”,。
毫無疑問,，在立法過程中從執(zhí)行部門到立法機關，他們都試圖對這些問題給出一個相對明晰的“說法”,，但一時卻很難辦到,。于是，《社會保險法》處于兩難境地：或是解放思想,、實事求是,，克服畏難情緒，知難而上,，對社保制度進行一次反省,，對制度設計進行一次改革，利用這次立法的機會使未定型,、未定性,、未定局的制度從此開始定型、定性,、定局,，把這個制度理順，走出不斷打補丁的怪圈之中,，從根子上一次性解決全部的潛在問題,；或是避重就輕，修修補補,，簡單地只對現存制度進行一次宏觀的空洞肯定,，對難以解決的困難采取“授權”的辦法，把矛盾留給執(zhí)行部門,。
比如,，《社會保險法》無法明確規(guī)定養(yǎng)老金待遇水平的自動調節(jié)機制。一個社保制度的待遇自動調節(jié)機制應該明確下來,，但自1997年明確統賬結合比例之日起,，養(yǎng)老金水平逐年下降就已開始，北京等地區(qū)已從幾年前的60%下降到目前的40%,，與機關和事業(yè)單位之間的差距越來越大,。為此，國務院不得不決定采取連續(xù)調整養(yǎng)老金待遇水平的辦法,，對制度運行機制予以干預,，今年已是連續(xù)第5年上調養(yǎng)老金待遇水平,。對待遇水平的這種人為干預是不得已而為之的,，這不但加大了社保基金的財務壓力,，而且也嚴重影響了社保制度待遇給付的內生機制,。這說明,，制定《社會保險法》時，要想單兵突破解決某一兩個困難是辦不到,，也是不可能的。
另外,，很多基本問題也難有定論，這是因為一些主要制度特點始終處于不得不變動之中,。例如,，個人賬戶規(guī)模和是否做實賬戶應是建立“統賬結合”制度的一個非常重要的制度特征，在立法中應予以明確,。因為，它既涉及個人的責任,，也決定了未來的收益,，是社保制度設計當中的一個重要參數,。但是,，十多年來，個人賬戶規(guī)模始終處于不斷的變動之中,。2005年中央政府規(guī)定,，全國個人賬戶比例統一下調到8%并完全由個人繳費形成。至于做實個人賬戶比例,，在做實個人賬戶過程中遇到的困難也十分令人困擾，龐大的賬戶基金存量與當期統籌部分出現的較大缺口之間需要協調安排,，投資渠道和增值方式問題更加尖銳等,，但《社會保險法》對這些難題卻只字不提。
于是,，在立法者與制度設計者不是統一的情況下,，《社會保險法》就只能對現存制度籠統地進行“追認”，使之合法化,，卻回避當前的諸多困難,，采取授權的辦法為執(zhí)行部門留下空間。同時,，對未來的前景做出粗輪廓的描述,，使之輕描淡寫，模模糊糊,。
第二,，在激烈的博弈過程中,，利益格局正在形成，需要極大的勇氣才能予以重新理順,。毋庸諱言,，任何一種社保制度，都是不同社會集團與政府部門彼此博弈的結果,，是特定制度安排下公共選擇的產物,，具有一定的必然性。我國社保制度的歷史雖然不是很長,，只有十多年的歷史,，但業(yè)已形成一定的路徑依賴，各利益主體間的均衡正在形成,，要想打破,，也是需要極大的勇氣。
例如,，個人賬戶基金市場化投資是大勢所趨,，但各省之間態(tài)度不一，部門間,、中央與地方之間的利益不盡一致,，賬戶基金投資政策始終難以出臺。
再例如,，早在十多年前,，實現省級統籌在中央文件中早已提出，但由于種種原因卻難以實現,。其中,，一個重要阻力來自于地方。為此,，有關部門曾擬定了省級統籌的標準：全省統一政策（指費率和費基等）,、統一計發(fā)（指計發(fā)公式和統籌項目等）、統一調度（指省級直接管理,、省級核算,，結余基金由省級授權市縣管理）、統一預算（指明確各級政府責任）和統一流程（指業(yè)務經辦流程）,。目前,，這個“五統一”標準是17個省實現省級統籌的主要依據，其本質是“預算管理,，兩級調劑”,。但《社會保險法》對統籌標準理應給出一個與國際慣例一致的權威概念解釋，但面對復雜的地方利益主體，這又是十分困難的,。
此外,，激烈的部門博弈還表現在社保費征繳體制上，這也是《社會保險法》征求意見稿又一個不得不授權國務院的領域,。從目前來看,，已形成了由社保經辦機構負責或委托稅務部門代征的“雙重征繳”體制，由此帶來的許多問題已“積重難返”,。此次立法,，或把困難“推給”國務院“另行規(guī)定”，或將“雙重征繳”體制予以合法化,。在這二者之間,，《社會保險法》顯然只能選擇前者，這是“次優(yōu)”選擇,�,！白顑�(yōu)”應是將此次立法視為厘清體制和機制不順的一個機遇,，徹底解決征繳體制不順的問題,。當然，這就需要一些時日,，而不應急于求成,。寧可慢點，也要好點,。
總之,，《社會保險法》立法過程中充滿了博弈，這是此次社保立法面臨的一個嚴峻考驗,。鑒于我國社保制度中的各利益主體正在形成,，如不利用此次立法的機會早日決斷和打破這個僵局，它將嚴重制約和影響制度的運行質量,。
第三,，在一些重大制度設計和模式選擇上還存在較大分歧，遠沒達成廣泛的社會共識,。目前,，制定《社會保險法》過程中遇到的第三大困難是，在許多重大問題上沒有達成社會共識,。
在中國社保模式選擇等許多重大問題上,，中國學者的看法與意見相去甚遠，即使在學者之間也會見仁見智,，更不用說學者與決策者之間存在的差距了,。一方面，這是好事，對分歧應采取百花齊放和百家爭鳴的態(tài)度,，但另一方面也說明在重大問題上遠未達成共識,。這不僅影響了中國社保制度的建設進程，致使社保制度改革在許多方面舉棋不定,。因為,，在多年實踐中所遇到的制度困境，已導致其改革步伐停頓下來,，這就為制定《社會保險法》帶來了許多困難,，立法者不得不花費大量時間去做一些“前期”的研討工作，甚至去探討一些基本問題,。
多年來,，在一些重大問題上遠未達成共識的領域不勝枚舉。這里,，僅列舉幾例,。
首先，關于統賬結合的部分積累制模式及做實個人賬戶問題的爭論,。早在十多年前,，“統賬結合”是就以中央文件的形式明確下來的一種制度模式，做實個人賬戶是實現這個模式的一個制度目標,，這個制度模式和制度目標已成為歷屆政府的一個訴求,。但是，隨著改革的不斷深入,，在這個制度模式和制度目標的追求過程中,，當年未曾預見到的一些問題和困難隨之不斷涌現，并且越來越復雜,，壓力越來越大,，可供選擇的政策工具卻相對越來越少，在一些重大問題上形成了兩難境地,。例如,，面對2億多農民工的跨省流動困境，統籌部分已日益成為便攜性的一個痼疾,，農民工的“退�,！爆F象有增無減。面對這樣一個爭論異常激烈但答案卻十分簡單的難題,，《社會保險法》必然處于一個十分尷尬的境地,。
其次，關于提高社會統籌層次的路徑與時間表的制度安排問題,。其實,，社會各界對提高社會統籌層次重要性的認識都已高度統一，但在立法過程中卻難以明確這個問題，不得不采取授權的辦法,。如第六十二條規(guī)定,，“基本養(yǎng)老保險基金實行省級統籌，逐步實行全國統籌,。其他社會保險基金實行省級統籌的時間,、步驟，由國務院規(guī)定,�,！�
按目前的宣傳，在2009年底實現全國范圍的升級統籌,，恐怕等該法出臺時省級統籌早已“實現”,，這就涉及統籌的衡量和判斷標準問題。
但從目前官方采取提高統籌層次的政策取向和給出的時間表上看,，2009年底全國實現省級統籌,，2012年實現全國統籌，顯然是試圖通過修修補補的行政手段予以“變通解決”,，而不是通過制度改革的方式予以徹底解決,。
可以肯定地說，不改變目前的制度框架就試圖提高統籌層次,，必將潛伏著巨大的財政風險,。在“統賬結合”模式下,，利用行政手段試圖解決提高統籌部分與二元經濟社會結構之間的嚴重沖突,，是難以奏效的。
再次,，建立一個多層次和多支柱的社會保障制度,，早已成為世界各個政府的共識。但是,，在稅優(yōu)安排中,，我國第二支柱補充企業(yè)保險的作用和地位卻始終沒有體現出來。雖然第二支柱已超出社會保險五個險種的范圍,，但作為“社會保險”的基本大法,，在立法中對“社會保障”第二支柱給出一個基本原則是無可厚非的，它必將促進第二支柱的發(fā)展,，有利于加快多層次保障體系的歷史進程,。不過，業(yè)內對這個問題也未達成共識,，甚至還引發(fā)過公開的社會爭議,。實際上，關于企業(yè)年金的激烈爭議，其本質還在于部門利益的博弈,，這是沒能達成社會共識的根源之一,。
（作者系中國社會科學院研究員） |