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[進入聚焦新時期農村改革專題]
我國自2004年開始實施糧食直補以來，惠農補貼范圍不斷擴大,，但資金,、項目分散，整合難度大,，投資效益低,，政策效應難以收到預期效果�,；鶎痈刹刻岢�,，各項補貼發(fā)放的方式有待改進。
“糧補”變成了“地補”,，種花養(yǎng)魚照樣拿補貼,，不少地方引發(fā)土地糾紛
解決“三農”問題和確保糧食安全一直是我國經濟工作的重中之重，2004年中央以一號文件的形式,，正式確定了對種糧農民實行直接補貼的政策,，隨后中央連續(xù)出臺政策，多予,、少取,、放活，梯次構建支農惠農機制,，種糧補貼也由最開始的糧食直補,，增加到農資綜合直補、良種補貼,、農機具購置補貼等,，2008年該四項補貼規(guī)模達950多億元，比上年增長85%,。
盡管國家對各地如何具體運作糧食直補政策提供了幾種可供選擇的方式：按計稅面積,、按計稅常產面積或者按照糧食實際種植面積補貼，但記者采訪發(fā)現(xiàn),，由于按計稅面積補貼的方法比較簡單方便,，河南、湖南,、湖北等地大都按這一方法,，即使其他有地方按計稅常產面積也多結合計稅面積。
按計稅面積簡單方便，卻不盡科學,。糧食主產區(qū)在實施中發(fā)現(xiàn),，部分原來沒有列入計稅面積的種糧農田,，或者大包干時肥瘦搭配的折畝田,，同樣種了糧食，這次就未能享受到糧食直補政策的好處,，農民對此意見很大,。湖南部分湖區(qū)的一些甩畝田、國有農場養(yǎng)老田,、水庫移民田等,，原先都未納入計稅面積，但在國家發(fā)展糧食生產政策的激勵下,，大都種了糧食,，其中僅岳陽市這類農田就有2萬多公頃。按照政策,，這些田都得不到補貼,。
河南對農戶補貼資金也是依據(jù)2002年農村稅費改革時核定的計稅面積標準確定的，實際中卻出現(xiàn)了雖然納稅,，但土地上不再種糧的土地(如種植果樹,、蔬菜、中藥材,、高效農業(yè),、花卉、畜牧業(yè)養(yǎng)殖等)也得到補貼的現(xiàn)象,。在湖北洪湖,、湖南洞庭湖區(qū)，原來種水稻的農田不少已改為收益高的水產養(yǎng)殖,，按照政策,，也照樣可拿補貼。
河南省農業(yè)廳總經濟師魏仲生說,，糧食直補按稅面積或計稅常產面積為依據(jù),，與糧食生產和銷售不掛鉤，已偏離了糧食補貼的內涵,，實質是對全體農民實行“撤胡椒面”式的“普惠”補貼,，有悖于國家糧食補貼政策初衷，起不到作用,。
因為補貼是針對土地本身而不是實際種糧農民,，“糧補”變成了“地補”，不少地方還引發(fā)土地糾紛,。過去許多長年在外打工將土地棄耕的農民,，紛紛向實際種田農民要土地,。湖北監(jiān)利縣大垸龍鄉(xiāng)農民張東海，十多年來一直在外面做理發(fā)生意,，他家6畝土地棄耕,。為有人能替交農業(yè)稅，村里就求人代耕,，在第二輪延包時給了其他人,。由種田倒虧到不納稅還有補貼，張東海就回鄉(xiāng)要田,，起訴縣政府,，要求撤銷其土地延包行為。這樣的糾紛和訴訟,，在各地都比較普遍,，有勝訴的，有敗訴的,，也有不服判決到處上訪告狀的,。
湖南常德市灌溪鎮(zhèn)湯家坪村支部書記廖金云談起種糧補貼，喜憂交加,。喜的是國家現(xiàn)在真正關心農民,，憂的是因補貼引發(fā)了很多矛盾，調解很麻煩,，工作壓力大,。村里有一場因要補貼而討地的官司打了幾年還沒了斷；有個種田能手流轉種了70畝田,，也只能拿自己承包3畝田的補貼,。她說，現(xiàn)在一些人爭著要田,，并不是真的想種田,，而是想要補貼款，而真正種糧的人卻沒得好處,�,！俺抢锿恋貎赡瓴婚_發(fā)可以由政府無償收回，農村土地撂荒多年沒有事,，他還可以理直氣壯要補貼,？”廖金云對此不解。
現(xiàn)在最需要改造基層水利設施,，但目前最大的投入是國土整治,，農民笑話，“你們把田整成飛機場，溝里不來水,，看你能打幾斤糧食,？”
糧食主產區(qū)的基層干部反映，建設項目由地方配套資金是多年堅持的做法,，對于調動上下積極性,、強化地方投資約束發(fā)揮了積極作用。這一政策在調控余地較大的省級層面具有合理性,，但到縣鄉(xiāng)基層,，配套往往成了一個沉重負擔,，于是形成一個“怪圈”：要想爭取到項目,，必須承諾能拿出配套資金；但項目實施過程中,，真要是嚴格按照要求配套,，縣鄉(xiāng)根本無力承擔。上級明明知道基層沒有能力配套,，卻不得不這樣要求,；基層也明明知道不可能拿出配套資金，也不得不這樣承諾,，項目拿到手再想辦法,。
盼項目怕項目還依賴項目，不少基層干部抱有十分矛盾的心態(tài),。湖南省常德市委政研室副主任劉敏華說,，目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉完全靠財政撥款，每年缺口在70萬元,，鄉(xiāng)黨委書記的基本任務是跑錢,，我們調查桃源縣一個鄉(xiāng)，干部19人,，3人看家,，16人到外面跑項目。鄉(xiāng)里跑來的項目資金往往只有賬面上的60%,，另外40%可能會毀掉一部分干部,。
給“配套”解套，是縣鄉(xiāng)干部的普遍呼聲,。湖北省監(jiān)利縣去年農業(yè)項目資金有：國土1億元,，水利6000萬元，農業(yè)綜合開發(fā)1000多萬元,，沼氣等“三改”3億多元,，要求縣級平均30%配套投入，算下來就是1億元，而去年全縣一般預算收入1億元,。當?shù)馗刹空f：“我們不吃不喝,，全部拿出來，也不夠配套,�,！�
項目資金帶有濃厚的部門色彩，難以用到刀刃上,。監(jiān)利縣副縣長張道毅說,，現(xiàn)在農業(yè)生產最需要的是改造基層水利設施，但目前最大的投入是國土整治,，農民笑話我們,，“你們把田整成飛機場，溝里不來水,，看你能打幾斤糧食”,，這好比給有胃病搞面部整容，國家花了很多錢,，效果不明顯,。
湖北省委農辦政策處處長章新國說，當前“三農”資金投入存在“四多四少”的問題,，一是中央,、省級財政投入多，縣市財政配套投入少,，“上進下退”的問題比較突出,；二是農村投入的多，農業(yè)投入的少,，制約現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的資金“瓶頸”障礙依然存在,；三是財政投入增加多，金融投入增加少,，有效引導各類金融機構主動加大投入的辦法不多,；四是國家投入多，村級集體投入少,，建立資金投入穩(wěn)定增長機制的任務還很艱巨,。
“加法”變乘法 投入求長效
四川成都市在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點中大膽探索，深化了對農業(yè)農村投資體制的改革,。成都市整合各級財政投向現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的各類資金,，組建市縣兩級國有的現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展投資公司，建立政府引導,、市場運作的投融資平臺,。農投公司對一些有市場前景的農業(yè)集體項目投入“風險股金”,，但不參與分紅，數(shù)年后股金抽走,，增值部分的股權留給村集體,，它不參與經營，但履行監(jiān)管職責,。以此發(fā)展壯大集體經濟,。
2006年以來，成都市還通過市縣兩級財政注冊農業(yè)擔保公司,，通過擔保機制,，在銀行和農業(yè)生產者之間架起橋梁，使財政資金發(fā)揮乘數(shù)效應,，引導資本向農業(yè)積聚,。邛崍市擔保公司所收受的抵押包括土地承包經營權、宅基地,、房屋產權,、土地種植業(yè)養(yǎng)殖業(yè)收益,、農用生產設施,、集體經濟組織信用等等。去年擔保資金近2000萬元,，撬動金融資本和社會資本投資農業(yè)資金達1.6億元,。
四川大學博導蔣永穆教授說，成都探索最值得借鑒的一點在于,，財政投入資金通過市場運作方式得到了乘數(shù)級的放大和倍增,。
基層干部建議，改革“三農”投入體制宜采取如下措施：一是中央,、省級財政投入總量要大幅增加,，減少直至取消縣及縣以下的比例；二是提高土地出讓金用于農業(yè)的比例,，逐步改變出讓金部門支配力過大的狀況,；三是新增加的投入應重點支持農業(yè)基礎設施建設、重大農業(yè)科技創(chuàng)新,、農業(yè)機械化,、農產品質量安全體系建設、農民素質提高工程等,；四是制訂明確投入政策,，適當賦予縣市項目資金支配權。 |