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本報記者獨家專訪中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文
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| 四川省華鎣市高興鎮(zhèn)高興村的農(nóng)民王偉,，正喜滋滋地展示她在流轉(zhuǎn)租賃的土地上培植的食用菌,。CFP
供圖 | 十七屆三中全會有關(guān)農(nóng)村土地管理制度改革的政策指向
兩個“最嚴格的制度”相配套，土地管理更加嚴格規(guī)范
記者：黨的十七屆三中全會前,，各方面對下一步農(nóng)村改革的議論集中在土地制度上,，國內(nèi)外有很多猜測，各類媒體也是持續(xù)熱炒,，這個話題為什么有這么高的關(guān)注度,？
陳錫文：這么多人關(guān)心中國農(nóng)村的土地制度，第一說明它非常重要,，第二說明現(xiàn)行的土地管理制度確實存在缺陷,，需要繼續(xù)改革和完善�,！吨泄仓醒腙P(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）出臺前,，我看到不少報道，有媒體把農(nóng)村土地制度改革叫第三次土改,，或者是新土改,，說是要試行土地的私有制，推行土地的自由買賣等等,，在輿論上搞得大家比較迷茫,、混亂。我出去吃飯,，連餐館的服務(wù)員都問：是不是我們在外面打工,家里的地要收回去了,？《決定》發(fā)布之后，大家已經(jīng)看到,，并沒有這些內(nèi)容,，那些猜測是沒有根據(jù)的。
記者：《決定》發(fā)布之后,，說實行土地私有,、自由買賣的沒有了，但各種解讀還是五花八門,，您認為十七屆三中全會關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的基本政策指向是什么,？
陳錫文：三中全會對農(nóng)村土地管理制度的改革提出了一系列要求，非常重要,，應(yīng)該全面把握,。如果說最基本的政策指向，那就是對土地的管理更嚴格更規(guī)范了,�,！稕Q定》提出,，要堅持兩個最嚴格的制度，第一個是最嚴格的耕地保護制度,，堅決守住18億畝耕地紅線,；第二個是最嚴格的節(jié)約用地制度，從嚴控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模,。僅有最嚴格的耕地保護制度是不夠的,。即使不增加耕地占用，也不能超越國家的宏觀控制,，計劃外增加自己的建設(shè)用地,。
這兩個制度配套進行雙邊約束，實際對整個中國的土地管理是一個非常嚴格的要求,。原因很簡單,首先,，我國人均土地非常稀缺，我們現(xiàn)在的耕地面積已經(jīng)降到了18.26億畝,，人均耕地面積只有一畝三分八,，只相當(dāng)于世界平均水平的40%，再減少確實會危及國家的糧食安全乃至于社會穩(wěn)定,。在過去的11年中,，我國耕地的總面積已經(jīng)減少了1.25億畝，超過了一個河南省的耕地面積,。其次,，建設(shè)用地是投資的載體，是宏觀調(diào)控的閘門,。相當(dāng)長的一段時間內(nèi),，為什么那些高耗能、高污染的企業(yè)下不來,？很重要的就是跟超計劃的建設(shè)用地供給有關(guān)系,。
土地承包關(guān)系“長久不變”是一大亮點
土地流轉(zhuǎn)政策已實行多年，并非首次提出
記者：《決定》中對于農(nóng)村基本經(jīng)營制度強調(diào)要穩(wěn)定,，這似乎是一貫的基調(diào),，您認為其中最大的亮點是什么？
陳錫文：《決定》中提出,，現(xiàn)有的土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變,。“長久不變”是這次文件的一大亮點,。農(nóng)村改革后,，1984年中共中央1號文件提出了土地承包期延長到15年，1993年中共中央11號文件又提出土地承包15年到期后再延長到30年�,，F(xiàn)在順應(yīng)農(nóng)民的期盼,，提出土地承包關(guān)系“長久不變”,，這件事情意義非常重大。這顆“定心丸”吃了,，農(nóng)民才會珍惜土地,，投資土地，放心自主地流轉(zhuǎn)土地�,，F(xiàn)在應(yīng)該認真考慮的是怎么讓土地承包經(jīng)營權(quán)做到長久不變，《決定》明確提出,，要搞好農(nóng)村土地確權(quán),、登記、頒證制度,。沒有這項制度,，一代人、兩代人,，再往下就沒有人搞得清楚了,。賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，就是要依法保障農(nóng)民對承包土地的占有,、使用,、收益等權(quán)利。
記者：現(xiàn)在還是有許多人把注意力放在土地流轉(zhuǎn)上,，他們認為,，這是中央首次允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。
陳錫文：這是很大的誤解,。在黨的文件中,土地承包和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)一直是放在一起講的,。1984年1號文件，講延長土地承包期,，也講鼓勵耕地向種田能手集中,；1993年11號文件，講土地承包15年到期后再延長到30年,，也講允許農(nóng)民依法,、自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),。2002年全國人大常委會通過《農(nóng)村土地承包法》,，那里面有整整一節(jié)12個條款是講怎樣依法、自愿,、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán),。這個事情農(nóng)民在實踐中已經(jīng)干了20多年了！就說不久前胡錦濤總書記考察的安徽小崗村,，在這個大包干的發(fā)源地,，農(nóng)民的地已經(jīng)有1/3流轉(zhuǎn)了,。只有產(chǎn)權(quán)清晰穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)市場才能健康發(fā)育,。這些年為什么流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不起來,？很重要的一點就是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)不夠穩(wěn)定。
過去我們的職能部門主要是管承包合同的登記,，今后要給需要轉(zhuǎn)出,、轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)民提供平臺，提供信息,，進一步加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù),。當(dāng)然，在土地流轉(zhuǎn)過程中,，要堅持三個“不得”：不得改變土地集體所有性質(zhì),、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益,。如果農(nóng)民有更好的就業(yè)機會,，有更高的收入,有更可靠的保障,他會自愿離開土地,這是一個自然的過程。
記者：《決定》發(fā)布之后,，有不少人問,，征地制度要改革，以后要逐步縮小征地范圍,，城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外的公益性用途才能征地,那非公益性項目用地是不是不用通過土地管理部門,，只要跟農(nóng)民商量就可以直接買了？
陳錫文：這一點應(yīng)對社會廣為宣傳,，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地,、任何建設(shè)性用地必須是在嚴格管制的前提下，照樣要符合規(guī)劃,、納入年度建設(shè)用地計劃,。《決定》對征地制度,、農(nóng)村集體建設(shè)用地的開發(fā)和經(jīng)營,、逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等提出了改革的方向，這是一個很重大的改革決策,，非常有意義,。但是《決定》也明確指出，要抓緊完善相關(guān)的法律法規(guī)和配套政策,，規(guī)范推進農(nóng)村土地管理制度的改革,。只有等具體的實施細則出來后，才能規(guī)范推進,。否則,，由于各個方面存在對建設(shè)用地的需求饑渴癥,，可能會失去控制。
討論研究土地管理制度應(yīng)該在一定的前提下進行
從國情出發(fā),，尊重前人經(jīng)驗和現(xiàn)代國家一般規(guī)律
記者：現(xiàn)在,，研究農(nóng)村土地制度的人很多，專家學(xué)者爭論得很激烈,，有些觀點相去甚遠,，對此您怎么看？
陳錫文：有這么多人關(guān)心農(nóng)村土地制度的改革,，這是好事,。但是由于土地這個要素非常特殊，在很多方面有別于一般的經(jīng)濟要素和自然資源,，所以在任何國家，土地制度的確立都有一定的前提,。不確定前提就沒有辦法討論問題,。從我們國家的實際狀況來看，我覺得至少有三大前提：
第一個前提,必須有利于推進科學(xué)發(fā)展,、促進社會和諧,。具體地說，第一層含義就是必須有利于守住18億畝耕地紅線,；第二層含義是在城鎮(zhèn)化,、工業(yè)化的過程中，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益,，真正使被征地農(nóng)民的生活水平不下降,、有提高，長遠生計有保障,；第三層含義是要有利于國家宏觀調(diào)控目標的實現(xiàn),，建設(shè)用地不能突破總供給量。這關(guān)系到轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和保障經(jīng)濟安全,。
第二個前提，土地的管理在任何現(xiàn)代國家都有其特殊規(guī)律,，我把它概括成為四句話：第一是統(tǒng)籌規(guī)劃,；第二是分類管理；第三是用途管制,；第四是嚴格審批,。有人以為,在市場經(jīng)濟國家，土地所有權(quán)可以決定一切,。實際上,，對土地的利用,，現(xiàn)代國家從來都是用途管制超越所有權(quán)。不能因為土地是你的,你想怎么用就怎么用,。當(dāng)然,，規(guī)劃形成必須科學(xué)嚴密，并通過民主程序,，做到公開公正,，為絕大多數(shù)老百姓認可，一旦確定下來,，就具有法律效力,，政府和任何用地者都不能違背。
第三個前提,，經(jīng)過30年的探索,，在土地管理方面，我們已經(jīng)有了一套法律法規(guī)和政策體系,，要從當(dāng)前的實際出發(fā)去研究,，這套制度在什么地方、哪個環(huán)節(jié)存在問題和毛病,，怎么樣改革和完善,，而不能無視它的存在。
同時,，還要有一些基本常識才能討論,。有的學(xué)者認為，農(nóng)田和城市建設(shè)用地,，森林和草原都可以不加區(qū)分地想怎么用就怎么用,，這樣問題永遠也討論不清楚。我們國家城市和農(nóng)村的土地是兩種所有制,，僅僅一個農(nóng)村集體建設(shè)用地,，就涉及很多類型，有福利型的宅基地,，有公益型的小學(xué)校用地等,，也有經(jīng)營型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等，把這三類混到一起改,，豈不亂套,？
與土地有關(guān)的改革試驗涉及農(nóng)民切身利益
應(yīng)按程序，有預(yù)案,，在可控的范圍內(nèi)穩(wěn)妥進行
記者：現(xiàn)在全國各地有不少涉及土地的改革試驗,，改革就難免會突破現(xiàn)行的一些政策法規(guī)，試驗就有成功和失敗兩種可能，怎樣處理改革與規(guī)范,、試驗與推廣的關(guān)系,？怎樣規(guī)避試驗的風(fēng)險？
陳錫文：從試驗當(dāng)中提取規(guī)范性的政策,，這是我們黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村改革的重要經(jīng)驗,。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,，就是從農(nóng)民的創(chuàng)造中提煉和升華為我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度的,。我贊成搞改革試驗，但是,，有一點要說明,，我們已經(jīng)初步形成了一個法律法規(guī)的體系，和30年前相比,這是很大的不同之處,。我認為,，現(xiàn)在搞改革試驗應(yīng)該遵循幾項原則：
第一個原則：講程序。承擔(dān)試驗,，要經(jīng)過批準,。比如重慶、成都的試驗是國務(wù)院批準的,，天津的試驗是國土資源部批準的,。確定下來要做的試驗,，如果要突破現(xiàn)行法律法規(guī)和政策,，就要獲得制定這些法律法規(guī)和政策的部門認可、批準,。否則制定法律法規(guī)和政策還有什么用,？
第二個原則：可控。既然是試驗就必須掌握在可以控制的范圍內(nèi),。例如說這個試驗項目在多大范圍內(nèi)進行,？一個村，一個鎮(zhèn),，還是一個縣,？報了什么，批了什么,，必須在這個范圍內(nèi)執(zhí)行,。一失控就無所謂試驗了。
第三個原則：要有預(yù)案,。既然是試驗,，就可能成功也允許失敗。成功了皆大歡喜。如果試驗失敗怎么辦,？我們國家干部,、研究人員去幫助試驗，失敗了沒關(guān)系,，轉(zhuǎn)身回到城里了,。但是參與試驗的農(nóng)民怎么辦？一定要建立一套機制,，承擔(dān)起對參與試驗農(nóng)民在試驗失敗后的責(zé)任,。
第四個原則：應(yīng)當(dāng)相對封閉。在封閉的范圍內(nèi)試驗,，冷靜觀察,，實際操作，看到底行還是不行,。把全局的問題放到局部試驗,，目的就是要減少社會震蕩。
當(dāng)試驗到一定程度,，各方面都認可了,，驗收之后報黨中央、國務(wù)院,，獲得批準之后在全國推廣,。在此之前，不應(yīng)該急于宣傳推廣,，這是承擔(dān)改革試驗的責(zé)任,。農(nóng)村土地問題涉及千家萬戶，稍有偏差,，就會引起大的震動,，使農(nóng)民感到憂心，甚至讓農(nóng)民遭受利益損失,。做決策也好,，做試驗也好，做報道也好,凡是關(guān)系到廣大農(nóng)民切身利益的事情,，我們都應(yīng)當(dāng)慎之又慎,。 |