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村民張美云是新政的受益者,，14年前，她通過抵押房屋貸款,，開了這家五金店,。洪克非
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2009年2月19日，湖南省瀏陽市官渡鎮(zhèn)南岳居委會村民唐秋一身輕松,。在還清瀏陽市農(nóng)村合作銀行的10萬元貸款后,，元宵節(jié)剛過，他就急忙到鎮(zhèn)房管所解除了抵押,�,！坝蟹N很放松的感覺，畢竟房子又回到我的手中了,�,！�
今年35歲的唐秋在市場闖蕩多年后，一直期望能擁有自己的家具加工廠,�,？山�(jīng)過估算，建廠總投資逾30萬元,。唐秋幾經(jīng)拼湊,，仍然有10多萬元的缺口。一家人商量一夜,，決定把80多平方米的房子,，到官渡鎮(zhèn)房管所辦了房產(chǎn)證。之后,，唐秋拿著房產(chǎn)證到瀏陽市農(nóng)村合作銀行抵押貸款10萬元,，解了燃眉之急。
在城市里面十分平常的房屋抵押貸款在農(nóng)村實行的背后,，是一項悄悄試行了十多年的“農(nóng)屋新政”：給農(nóng)宅確權,、并抵押融資,，這兩項都是全國首創(chuàng)。
破解農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展資金之困
比及唐秋,，瀏陽棖沖鎮(zhèn)農(nóng)民張美云夫婦則是較早嘗到“農(nóng)屋新政”甜頭的人,。14年前,張美云夫婦從鄉(xiāng)下遷往鎮(zhèn)上安家立業(yè)。他們買地皮建房,，計劃開一個小五金店,，但東拼西湊，不僅欠下6萬元債務,，而且做生意所需的流動資金也沒有著落,，發(fā)家致富的夢想變得遙遠。
同一年,，瀏陽市政府發(fā)文,，要求“做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位和個人房屋產(chǎn)權產(chǎn)籍登記發(fā)證工作”，一批辦事員被派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐點,。瀏陽市房產(chǎn)局在張家隔壁的二樓租了個房間,，棖沖鎮(zhèn)房管所掛牌成立。房管所的辦事員動員張美云辦個房產(chǎn)證,，因為可以將房子抵押給農(nóng)村合作銀行,，貸些款盤活生意。依此辦理的張美云很快拿到了3萬元貸款,。14年后,，回憶當時的舉動，她認為抵押農(nóng)房貸款一定程度上改變了她的命運,。
2月18日上午,，瀏陽市房產(chǎn)局局長張益平在解釋當時政策起因時說，“主要是因為農(nóng)村因房屋產(chǎn)權之爭經(jīng)常發(fā)生兄弟之間,、叔嫂之間的爭執(zhí)和矛盾,，辦理產(chǎn)權證有利于化解矛盾�,！�
現(xiàn)任瀏陽房產(chǎn)局辦公室主任李勇,，當年是駐點瀏陽北盛鄉(xiāng)的辦事員。當時,，和他搭檔的是一個常年和當?shù)剞r(nóng)民打交道的基層信貸員,，日常工作就是挨家挨戶上門，宣講政策,，動員農(nóng)民辦房產(chǎn)證,。剛開始，農(nóng)民辦證的積極性并不高，“認為沒多大必要,，辦證還要花幾百塊錢”。
而事實上,，“農(nóng)屋新政”推出前,，農(nóng)民就有較強的貸款需求。離湖南省會長沙1個小時車程的瀏陽市,，幾度被評為全國縣域經(jīng)濟百強,。在農(nóng)村的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)中，苗木種養(yǎng),、花炮加工等都是遠近聞名的項目,，也急需充沛的流動資金支持。
因國家規(guī)定集體所有制土地不得用于抵押辦理貸款,，而農(nóng)民能抵押的最值錢的東西就是房子和土地,。除了這兩樣，農(nóng)民很難拿出有價值的抵押物,，這也使其獲取貸款異常艱難,。
對此，銀行也愛莫能助,。瀏陽農(nóng)村合作銀行分管信貸的副行長李壽樹說,，只要是商業(yè)銀行，它就一定會追求利潤最大化,，同時也一定要保證貸出資金的安全,，避免風險�,！百J款要有抵押,，這是保證安全規(guī)避風險的重要措施。過去農(nóng)民為什么貸款難,，要害就在抵押物上,。”
除抵押貸款外,，只剩小額貸款和質(zhì)押貸款兩類,。前者杯水車薪，而質(zhì)押對于除開房屋就無其他資產(chǎn)可言的創(chuàng)業(yè)農(nóng)戶來說,，同樣可望不可即,。農(nóng)民貸款難已成為農(nóng)村，特別是中西部地區(qū)農(nóng)村發(fā)展滯后的關鍵問題,。據(jù)全國人大財經(jīng)委員會的一份資料統(tǒng)計,，農(nóng)業(yè)在整個金融機構中占用的貸款額度不到6％。
瀏陽的“農(nóng)屋新政”巧妙地解開了其中的癥結。用農(nóng)民房屋抵押貸款盤活了農(nóng)村金融,。瀏陽市農(nóng)村合作銀行一負責人透露,，當?shù)剞r(nóng)戶除了3萬元以下的小額信用貸款用于簡單種養(yǎng)以外，開店辦廠,、規(guī)模種養(yǎng)所需的大額貸款80％采用了住房抵押貸款形式,。
被譽為“世界煙花之鄉(xiāng)”的瀏陽，煙花制造業(yè)支撐起了當?shù)亟?jīng)濟的半壁江山,。遍地開花的煙花工廠,、半農(nóng)半工半商的農(nóng)民，讓瀏陽農(nóng)民在融資貸款上的探索走在前列,。瀏陽市房產(chǎn)局提供報表顯示,，貸款過百萬元的煙花企業(yè)比比皆是。
據(jù)瀏陽市房產(chǎn)局統(tǒng)計,，1995年實行政策之初,，全市投放給農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的貸款為3．35億元。而到了10年后的2005年,，各個金融部門投放給農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的貸款為26.18億元,，10年間增長了6．8倍。此時到瀏陽市房產(chǎn)部門登記備案的農(nóng)村房屋抵押達10172宗,，抵押額近103億元,。
“10年來農(nóng)民用投入的139.6億元建造的房屋，通過產(chǎn)權確認和抵押,，換得了93.54億元的流動資金,。把農(nóng)民最大的財富——房子，由死錢變成了活錢,�,！睆堃嫫秸f，2008年,，農(nóng)戶的抵押融資多達10個億,，成為破解農(nóng)民貸款難的一把金鑰匙。銀行也從中獲益,，年盈利過億的瀏陽市農(nóng)村合作銀行的一份報告顯示,，其農(nóng)屋抵押貸款的發(fā)放量，2008年9月止,，已經(jīng)占總量的近四成,。
新政似乎催生了一個農(nóng)戶、金融機構共贏的局面,，并因此寫入了瀏陽市委經(jīng)濟工作會議和市政府的工作報告之內(nèi),。
低調(diào)的嘗試
然而,，給農(nóng)民住房頒發(fā)產(chǎn)權證一直存在爭議。原因是農(nóng)民的住房是在集體所有的“宅基地”上建成的,�,！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓,、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設,。”
1999年,，國務院辦公廳曾專門發(fā)出通知,，強調(diào)“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”,，“有關部門不得為購買的住宅發(fā)放土地使用證和產(chǎn)權證”,。2008年1月8日國務院下發(fā)通知，重申“城鎮(zhèn)居民不得購買小產(chǎn)權房”,，并且再次明確：“農(nóng)村村民出賣,、出租住房后，再申請宅基地的,，不予批準,。”
但瀏陽市房產(chǎn)局有關負責人認為,，給農(nóng)民住房頒發(fā)產(chǎn)權證是有法律依據(jù)的,。《物權法》中規(guī)定：“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度”,、“不動產(chǎn)權屬證書是權利人享有該不動產(chǎn)物權的證明”,。這些規(guī)定并未區(qū)分城市居民住房和農(nóng)民住房，顯然適用所有人,。
“從另一個角度來看,，房產(chǎn)局也沒有規(guī)定是城市房屋產(chǎn)權局，而不能給農(nóng)村房屋權屬確權認定,！法無禁止即是可行,。”湖南當?shù)赜新蓭熒踔琳J為,，強行限制給農(nóng)屋確定產(chǎn)權,，有制度化加劇城鄉(xiāng)差異的后果。
張益平承認,，執(zhí)行中曾有專家質(zhì)疑農(nóng)屋的抵押并擔心農(nóng)村住房的出讓問題,，但事實上，操作中從未逾越法律紅線,。因抵押而產(chǎn)生的農(nóng)屋資產(chǎn)轉移只能限定在本經(jīng)濟組織內(nèi),，實際執(zhí)行中,，更強化為本村本組之內(nèi)。而農(nóng)民的住房權屬在本村內(nèi)發(fā)生轉移,，法律是允許的,。
記者查詢湖南省和長沙市有關文件，發(fā)現(xiàn)政策的限定十分明確,。湖南省建設廳和長沙市的文件指出,，“集體所有土地上的房屋實行登記發(fā)證制度”。長沙市則細化規(guī)定,，“權屬證書采用建設部監(jiān)制的全國統(tǒng)一的《房屋所有權證》,、《房屋共有權證》和《房屋他項權證》�,！鞭r(nóng)戶房屋產(chǎn)權證與城市居民的區(qū)別是,，“權證應明確注明土地為集體所有”。
對于外界擔心的流轉問題,，長沙市的政策規(guī)定,，因“買賣、交換,、贈與,、繼承……”等原因，房屋權屬“在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)”發(fā)生轉移的,，辦理轉移登記須提供“所在集體經(jīng)濟組織同意轉移的證明”,。湖南省建設廳同樣規(guī)定，轉移登記需要提交“經(jīng)村民會議同意或者村民會議授權經(jīng)村民代表會議同意的證明材料”,。
農(nóng)民財產(chǎn)價值的確認
有專家認為,，瀏陽乃至湖南給農(nóng)民住房頒發(fā)全國統(tǒng)一的產(chǎn)權證的做法，“是對農(nóng)民擁有住房的現(xiàn)狀給予的法律上的確認”,。而官渡鎮(zhèn)房管所所長顏源感受得更多的是農(nóng)民對財產(chǎn)價值的重新認識,。
顏源所在的官渡鎮(zhèn)房管所下轄達滸、官渡,、大圍山等5個鄉(xiāng)鎮(zhèn),，去年一年辦理了房屋權屬登記600多戶�,！懊Φ臅r候局里還抽調(diào)了三個人來幫忙,，最多的一個月辦理了203本�,！鳖佋锤嬷�,，新辦理的農(nóng)戶還沒有一戶進行抵押登記的。而此前辦理房產(chǎn)登記的則有68宗進行了抵押貸款搞創(chuàng)業(yè)經(jīng)營,。
瀏陽市房產(chǎn)局鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦主任何輝對此的分析是,，在國內(nèi)農(nóng)村,，作為休養(yǎng)生息之地的房屋是農(nóng)民一輩子最為看重的財產(chǎn)。從確定財產(chǎn)價值到抵押投資,，其間必然有一個過程,。很多人都是走“從確權到簡單資本運營（抵押貸款）”的道路。
與之前相比,，農(nóng)民辦理房產(chǎn)證的積極性也大有提高,，何輝認為，背后的動因來源于農(nóng)民的維權意識的提高,。他記得,，有一戶農(nóng)民剛蓋好房子，就要求辦房產(chǎn)證,。后來對方慶祝喬遷之喜,，擺酒請客，還特意邀請何輝,�,！斑@個事情給我的感覺是,，當?shù)乩习傩盏漠a(chǎn)權意識有明顯提高,。”何輝說,。
據(jù)瀏陽市房產(chǎn)局一份抽樣調(diào)研報告顯示,，從1995年到2005年，農(nóng)村房屋辦證比率已從不足5％上升到10％,。而這10年,，也是瀏陽市農(nóng)村村民建房的高峰期。瀏陽房產(chǎn)部門的調(diào)查表明,，從1995年開始,，該市進入農(nóng)村村民建房高峰期，每年有4％~7％的村民建設新房,。全市每年年建房量在1．2萬~2.1萬戶之間,，年投資6億~10億元之間，占目前全市年投資的10％~14％,。
2005年,，瀏陽市房產(chǎn)局的針對3030戶的一項抽樣調(diào)查表明，該群體建房每平方米造價為198元,，建房費用戶均達3．928萬元,。而按全市31.28萬戶推算，農(nóng)村房屋資產(chǎn)量達110億~120億元之間（其中按人均為112.39億元,，按戶均計算為122.88億元）,，這是一筆巨大的財富,。
2005年~2008年，瀏陽市的縣域經(jīng)濟有了長足發(fā)展,，并數(shù)度步入全國經(jīng)濟百強縣之列,。據(jù)了解，部分富裕地方,，農(nóng)屋的造價高達幾十萬元以上,。產(chǎn)權的確認“為農(nóng)民進入資本市場打開了通道”。
限制“全流通”是桎梏還是保護
2008年8月以來,，“農(nóng)屋新政”在湖南各地逐漸開展,。2008年10月，中央發(fā)布文件,，允許農(nóng)村土地多種形式流轉,，鼓勵農(nóng)民融資。這給了瀏陽的房產(chǎn)部門極大信心,�,！拔覀儨蕚湎仍谝粋�鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞試點，集中所有力量,，將該地區(qū)的辦證登記率提高到90％,，并依次推廣�,！睆堃嫫浇榻B說,，“全瀏陽市農(nóng)房約值120億元資產(chǎn)，如果能開發(fā)一半,，就將有60億元進入經(jīng)濟領域,。”
據(jù)棖沖鎮(zhèn)房管所所長王傳輝介紹,，在該鎮(zhèn)街道,，40％的農(nóng)戶已經(jīng)辦理了房產(chǎn)登記手續(xù)，他所轄的天平橋鎮(zhèn)街區(qū),，這一比例達到了90％,。街區(qū)的規(guī)模也在逐年壯大，許多人像張美云當年一樣,，通過“買地建房——抵押房屋貸款——做生意還貸”的方式進入小城鎮(zhèn),。
與此同時，這一新政存在的問題也十分明顯,。農(nóng)民成為市場主體以后,，是否做好承擔市場風險的準備？限定流轉渠道的抵押,，還不了錢所可能導致的風險也引人關注,。當?shù)匾汇y行人士稱,，當前的農(nóng)民住房抵押貸款存在一定風險，因為農(nóng)民宅基地上房子的流轉限定在本村組間,，這種保護性政策將外來購買者排除在門外,。而在農(nóng)村要處置抵押物很難行得通，許多村民礙于情面不會去買抵押房,。變現(xiàn)之難決定銀行風險防范之弱,。
他見過多起類似事件，其中一戶,，在十幾年前就收到了法院的拍賣通知,，但房子至今也沒賣出去。在張美云家對面,，兩戶同樣是從鄉(xiāng)下搬來建房的人家,，就因為到期無法還貸，房子被拍賣,，最終只能轉回鄉(xiāng)下老家,。如此一來，這一漸進式農(nóng)村產(chǎn)權改革也凸現(xiàn)隱憂：農(nóng)民住房抵押或者賣出后,，如何實現(xiàn)后續(xù)保障,？
何輝則認為情況沒有如此復雜。銀行在貸款時對申請人的條件會審查,，而其貸款的額度一般在房屋價值的50％以下,，遠低于城市房屋價值70％的比率,。對于操作者的壓力較小,。瀏陽市農(nóng)村合作銀行合規(guī)和風險管理部經(jīng)理劉志陽也持有相同觀點：農(nóng)民集中一輩子財力建設的房屋不會輕言放棄。瀏陽北區(qū)一戶抵押住房創(chuàng)業(yè)后,，無法還貸導致房屋被處置,，村組內(nèi)無人租買。但法院執(zhí)行局去處置時,，才揭了幾塊瓦,，其親戚就籌資開始還貸。
對于天災人禍導致房屋需要處置的,，銀行一般給予照顧,。但這些年來一般不會出現(xiàn)拒不還貸的情況。他的估算是,，因為各種原因無法還貸,，最終需要處置房屋的，不到無法還貸戶數(shù)的10％,。他認為,，隨著中央發(fā)布文件,，允許農(nóng)村土地多種形式流轉、鼓勵農(nóng)民融資等政策出臺,，今后的房屋處置情況會有一個好的前景,。
但質(zhì)疑者擔憂，即便嚴格制度設計可以減少銀行資產(chǎn)風險,，但限于“保護”,、無法“全流通”的房屋又何以真實體現(xiàn)價值？又怎能進一步起到促進農(nóng)村融資的創(chuàng)業(yè)作用,？該人士提醒記者注意,，瀏陽的產(chǎn)業(yè)結構和良好的經(jīng)濟基礎可能是與“新政”互助的基礎條件，對于其他農(nóng)村地區(qū)而言,，前景有待觀察,。
本報湖南瀏陽2月22日電 |