|
政府融資平臺實際在上世紀90年代就已經出現(xiàn)，但真正引起關注卻是在這次“保增長,、擴內需”的投資大潮中�,，F(xiàn)在回頭來看，以政府公共投資為主導的4萬億刺激經濟計劃,，是我國經濟迅速企穩(wěn)回升的最直接,、最關鍵因素。在這過程中,，政府融資平臺的積極作用應充分肯定,。雖然其運營管理存在這樣或那樣的問題，但在危機關頭,，融資平臺在迅速貫徹中央和地方政府決策意圖,、落實刺激經濟計劃、籌措配套資金,、組織實施重大項目等方面發(fā)揮了獨特的作用,。
當然，大規(guī)模發(fā)展政府融資平臺,，只能說是非常時期的權宜之計,，從長遠來看是不可持續(xù)的。目前,，很多地方的政府融資平臺已經接近或超過償債能力的極限,。
據相關報道，目前全國各級政府融資平臺有8000多家,，銀行貸款余額近6萬億元,，其中項目貸款余額近5萬億元。地方政府融資平臺隱藏的各種風險已經成為不爭的事實,。如何防范潛在風險,，促進地方政府融資平臺規(guī)范健康發(fā)展，成為當前的一項重要任務,。
紓緩地方財政壓力
政府融資平臺問題要歷史,、辯證地來看。徹底解決融資平臺問題,、管控好融資平臺風險,，需要正本清源、因勢利導,。
一是要適時重檢和改革分稅制,，從體制上改變地方財政積弱狀況。1994年的分稅制改革,，統(tǒng)一了稅法,，增強了中央的調控力，意義重大,。但是也應看到,，經過這十多年的發(fā)展變遷，地方財政收入在占整體財政收入中的占比在不斷下降,，很多地方實際上成了“吃飯財政”,，稅收收入僅能維持政府日常運轉和基本公共服務支出，在公共基礎設施建設等方面已是捉襟見肘,。依賴融資平臺,、土地出讓解決資金缺口，客觀上也屬無奈之舉,。因此,，管控融資平臺風險不能僅靠“防”和“堵”,，更要注重疏導，著眼于從體制上解決問題,。我個人認為,，啟動新一輪分稅制改革的時機已漸成熟，要按照財力與事權相匹配的原則,，做到合理分賬,，并賦予地方一定的稅收管理權，做強地方的支柱財源,，這才是治本之計,。
二是逐步放開地方政府發(fā)債限制，引入市場化融資機制,。我國預算法還不容許地方政府直接發(fā)債,，因此目前采取的是財政部代發(fā)地方債券的變通形式。財政部代發(fā)債券,，背后是國家信用,，而地方政府直接發(fā)債則完全基于地方政府的信用，實質內涵大不相同,。融資平臺資金屬于預算外管理,，游離于財政監(jiān)督體系之外。而允許地方政府通過發(fā)債募集資金,，嚴格納入預算內管理,，其優(yōu)點是公開透明。通過市場的剛性約束和監(jiān)督機制,，可以更有效地避免地方政府負債的非理性擴張,，有助于強化自律機制、培育信用文化,，總的來看是利大于弊,。
有專家指出，目前地方政府發(fā)債的技術難題在于信用評級,。實際上,，近年來國內金融業(yè)在客戶信用評級、國家主權評級等方面都取得長足進步,，我個人認為,，從技術上看，信用評級已不成其為制約瓶頸,。
三是通過產權轉讓實現(xiàn)政府投資逐步退出,，紓緩負債壓力，吸引社會資本參與。目前地方政府融資平臺遍地開花,，需要抓緊清理,，主動收縮戰(zhàn)線，做實資本,，降低負債率,，防范和化解系統(tǒng)性風險。對于一些有良好經營回報和穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎設施項目,，如收費公路和橋梁，部分供水,、供氣,、供熱、污水處理,、垃圾處置等項目,，都可以考慮通過產權轉讓、合資合作等多種形式,，實現(xiàn)政府投資逐步退出,。另外還可以探索引入資產證券化等創(chuàng)新機制，這在國外有很多成熟的經驗可資借鑒,。
古人說過,，“不去小利，則大利不得”,。通過主動退出“有利可圖”的項目,，不僅有助于地方政府及時回籠資金，用于更迫切,、更緊要的民生領域,，而且可以大大拓寬民間資本、外資等投資渠道,，吸引社會資本參與,。只有激活了民間資本，投資拉動經濟才是可持續(xù)的,。
嚴控政府融資平臺貸款風險
建設銀行在基礎設施信貸領域具有傳統(tǒng)優(yōu)勢,，對于政府融資平臺貸款風險的把控也是很審慎的，我們建立了一套比較完善的風險評價和管理的制度,、底線和標準：
一是在客戶準入方面,，實行嚴格的名單制管理，綜合考察地方財政實力,、資產負債結構,、信用等級、項目情況等因素，設定差別化的信貸政策和準入要求,。同時對地方政府級別,、債務率、一般預算收入,、財政資金自給率,、財政償債率等指標明確底線，不符合標準的不予準入,。
二是在具體項目把握方面,，重點關注第一還款來源，對于自身無經營收入,、完全依靠財政資金還款的政府融資平臺禁止辦理新增授信,。嚴格項目資本金要求，加強對項目資本金到位真實性的審查,。嚴禁發(fā)放打捆貸款,，要求必須按項目單獨進行評估、審批和簽署合同,。
三是規(guī)范貸款擔保方式,。要求借款人提供合格的抵質押物；對于單純以項目資產進行抵押的,，嚴控抵押率,。
四是嚴格權限控制，將政府融資平臺貸款發(fā)放的核準權上收總行,，未經總行核準,，各級審批部門一律不得受理。
五是強化貸后管理和資金流向監(jiān)控,。在系統(tǒng)中設置政府融資平臺客戶標識并動態(tài)監(jiān)控,。綜合運用資金封閉管理協(xié)議、開立償債資金專戶,、政府補貼資金專戶等方式,，控制貸款用途、掌握資金流向,，確保還款來源到位,。同時建立完善了貸款風險監(jiān)測、排查及防控應對機制等,�,？偟膩砜矗ㄟ^上述舉措,，各級機構較好地管控住融資平臺信貸風險,。
（作者為中國建設銀行副行長兼首席風險官） |