在本次國務(wù)院批復(fù)我國三大政策性銀行的改革方案中,，最大的亮點就在于明晰了國開行的定位,，即開發(fā)性金融,，回歸市場化為主導(dǎo)的定位，而不再是純政策性金融機構(gòu),，這事實上是政策性金融機構(gòu)“瘦身”。這是我國財政收入增長由過去動輒25%轉(zhuǎn)入到“個位數(shù)”,、地方財政風(fēng)險凸顯的結(jié)果,，也是未來基建投融資方式市場化，更多發(fā)揮資本市場作用(PPP,、債券)的開始,。所以,，還應(yīng)將國有商業(yè)銀行承擔(dān)的政策性金融業(yè)務(wù)剝離出來。
國務(wù)院本周批準由央行提出的國家開發(fā)銀行,、中國進出口銀行,、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三大政策性銀行的改革方案，即明確將國開行定位為開發(fā)性金融機構(gòu),，而中國進出口銀行,、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進一步明確了政策性銀行的定位。
政策性金融誕生于二次世界大戰(zhàn)后市場恢復(fù)或重建的過程中,，而政策性金融大行其道,，則在于所謂的市場金融“失靈”。未開發(fā)或低利潤的領(lǐng)域都是商業(yè)性金融不愿介入的“失靈”領(lǐng)域,。只是,，未開發(fā)或低利潤是個動態(tài)概念，一旦市場成熟了,，政策性金融就要退出,，因為市場化金融的效率是最高的。另外,，政策性金融機構(gòu)終究要講求金融運行規(guī)則,，如公司治理、內(nèi)控機制和風(fēng)險防范等,，否則就不可能有持續(xù)運行,，甚至可能給政府背上沉重負擔(dān)。
由此,，通常的做法是,，讓政策性金融涉足商業(yè)性金融業(yè)務(wù)，一來降低財政負擔(dān),，實現(xiàn)可持續(xù)運營,，二來現(xiàn)實中(特別是發(fā)展中的市場經(jīng)濟)很難區(qū)分純粹社會利益領(lǐng)域和純粹商業(yè)利益領(lǐng)域，而兩者混同往往會使經(jīng)營效率不甚理想,，因為很難避免套利和道德風(fēng)險,，比如以政策上的優(yōu)勢來獲取商業(yè)性利益，或者以政策不回避虧損來掩蓋商業(yè)經(jīng)營損失,。據(jù)國際貨幣基金組織(IMF
)統(tǒng)計,，在全球125個國家的120個政策性金融機構(gòu)，有三分之一以上虧損,，平均不良率逾10%,。因此，改革政策性金融是常態(tài)化工作,，以社會效益彌補損傷的市場效率,。當(dāng)然,，最好的做法是，在政策性金融的扶持下,，某一領(lǐng)域的“失靈”降低了,，或市場成熟了，政策性金融也就可以退出了,。
不管是“二戰(zhàn)”后重建,，以及后來的快速城市化，還是政府主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展模式,，或以國有大型銀行對接主辦企業(yè)的金融體系,，抑或出口導(dǎo)向的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，我國與日本都存在很大的相似性,。目前,，中國企業(yè)“走出去”、“一帶一路”戰(zhàn)略,，與上世紀70至80年代日本企業(yè)海外大規(guī)模并購,、“日本制造”走向全球也很相似，在戰(zhàn)后日本建立了覆蓋面廣(出口導(dǎo)向,、中小企業(yè),、農(nóng)業(yè)、區(qū)域開發(fā),、住房),、規(guī)模巨大的國有金融體系，即所謂的“兩行十庫”,，這也是實現(xiàn)其國家戰(zhàn)略的政策性金融體系,。但是，20世紀90年代,，日本啟動政策性銀行“瘦身”計劃,，合并和私有化是主流，特別是最大的政策性銀行——政策投資銀行(DBJ)啟動私有化進程,，驅(qū)動原因是財政緊縮與政策性金融無限擴張的矛盾,。日本進入“失去10年”的通縮期后，政府縮減財政支出,，但對政策性銀行的長期依賴,，造成貸款投入剛性增加,，這倒逼日本政府追加資本金投入和為損失“買單”,。2004年末，給政策金融注入的國債融資占全部國債余額的40%以上,，財政緊縮失效了,。到1995年末,，政策性金融貸款余額達356萬億日元，相當(dāng)于全日本規(guī)模銀行貸款總量(554萬億日元)的三分之二,，這在國際上是最高的,。以住房貸款為例，至2000年末,，日本住宅金融公庫提供的貸款累計達76萬億日元,，而所有民間金融住房貸款僅66萬億日元。調(diào)查發(fā)現(xiàn),，政策性金融以低成本資金優(yōu)勢超長期投融資,，與民間金融相比優(yōu)勢突出，政策性金融完全擠占了民間份額,。但是,，日本的住房、區(qū)域開發(fā),、農(nóng)林等領(lǐng)域在上世紀90年代初已相當(dāng)市場化,，但政策性金融機構(gòu)大而不倒、主辦企業(yè)依賴低成本融資,，再加上政府掩蓋,，遂造成日本銀行業(yè)利潤不斷下滑、信貸緊縮和陷入通縮衰退,。截至2004年,，日本政策性金融機構(gòu)的不良債權(quán)累計額已超過8萬億日元，不良率接近10%,。
盡管我國政策性金融資產(chǎn)僅占金融機構(gòu)總資產(chǎn)的12%,，但這個數(shù)據(jù)沒有把國有商業(yè)銀行承擔(dān)的政策性業(yè)務(wù)計算在內(nèi)。2008年以來,，我國商業(yè)銀行在住房,、融資平臺、基礎(chǔ)設(shè)施等具有政策屬性的領(lǐng)域發(fā)放貸款迅速增加,。目前,，這三類貸款加上政策銀行貸款，占銀行業(yè)總貸款的比重超過40%,。由于政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)不分,，商業(yè)銀行的道德風(fēng)險再次泛起，商業(yè)銀行大肆套取政府隱性擔(dān)保之紅利,，追逐房價上漲,、影子銀行和股市投資等高風(fēng)險業(yè)務(wù)成為普遍現(xiàn)象，成為拖累銀行資產(chǎn)質(zhì)量,、加劇財政兜底風(fēng)險的主要原因,。去年,，我國商業(yè)銀行不良率連續(xù)12個季度攀升，已進入新一輪不良資產(chǎn)高發(fā)期,。
因此,，在本次國務(wù)院批復(fù)我國三大政策性銀行的改革方案中，最大的亮點就在于明晰了占據(jù)我國政策性銀行一般資產(chǎn)的國開行定位,，即開發(fā)性金融,，回歸市場化為主導(dǎo)的定位，而不再是純政策性金融機構(gòu),，這事實上是政策性金融機構(gòu)“瘦身”,。一方面，這是我國財政收入增長由過去動輒25%轉(zhuǎn)入到“個位數(shù)”,、地方財政風(fēng)險凸顯的結(jié)果;另一方面,，也是我國未來基建投融資方式市場化，更多發(fā)揮資本市場作用(PPP,、債券)的開始,。
不過，筆者認為,，此次政策性金融體系的調(diào)整,，還應(yīng)將國有商業(yè)銀行承擔(dān)的政策性金融業(yè)務(wù)剝離出來。與日本類似,，我國國有控股商業(yè)銀行的住房貸款,、新型城鎮(zhèn)化過程中的基礎(chǔ)設(shè)施貸款、地方政府融資平臺貸款,，政策性很強,。去年，國開行成立了住宅金融事業(yè)部,，主攻棚戶區(qū)改造,，而住房公積金改組為政策性住房銀行的改革正在推進，未來還應(yīng)加速改革進程,，力爭建立完善的,、中國特色的政策性住房金融體系。
從國際慣例看,，城市化基礎(chǔ)設(shè)施和地方政府融資,，在資本市場發(fā)行地方債、資產(chǎn)證券化和PPP等是主流模式,。但是,，在直接融資需要的信用、評估和監(jiān)管體系還未建立的情況下，應(yīng)盡快通過政策性金融的形式將這些業(yè)務(wù)從商業(yè)銀行中剝離出來,。事實上,，這些業(yè)務(wù)本來就屬于國開行“開發(fā)性金融”定位的范疇,。因此,，應(yīng)以國開行市場化的開發(fā)金融定位為契機，探索建立棚戶區(qū)改造,、基礎(chǔ)設(shè)施,、地方政府貸款的市場化投融資渠道。
目前,，在債券融資,、海外融資和證券化方面，國開行有優(yōu)勢也有實踐,，因而上市,、發(fā)行債券、國際市場融資的全面市場化,，在倒逼國開行建立負債償付硬約束機制的同時,，也是建立我國基礎(chǔ)設(shè)施和區(qū)域開發(fā)資本市場融資主渠道的契機;另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施和區(qū)域開發(fā)到一定程度時,，若市場培育和成熟時,，應(yīng)適時通過銀團貸款、商業(yè)銀行信貸,、證券化等,，以商業(yè)性金融進入實現(xiàn)開發(fā)性金融的退出。
