■依法治國專家談
●以良法促善治,，以善治推改革,，這是完善市場經(jīng)濟(jì)體系的根本途徑。
●應(yīng)當(dāng)建立起“三個(gè)清單”制度,，使政府更好地發(fā)揮其服務(wù)和監(jiān)督職責(zé),，即：限制政府的過度權(quán)力，建立政府的“權(quán)力清單”,；杜絕政府的不當(dāng)限制,，建立市場的“負(fù)面清單”；明確政府的職責(zé)范圍,，建立政府的“責(zé)任清單”,。
●三張清單是對市場主體權(quán)利的維護(hù)，也是對政府權(quán)力的規(guī)范和制約,，厘清了政府和市場的界限,，應(yīng)當(dāng)成為政府法治化的實(shí)現(xiàn)路徑。
●實(shí)現(xiàn)法治化市場經(jīng)濟(jì),，要進(jìn)行五個(gè)方面的改革,，即：推動財(cái)稅制度改革，回歸財(cái)稅法治,；放松市場主體限制,，實(shí)現(xiàn)市場權(quán)利平等；完善市場秩序監(jiān)管,，改善市場競爭生態(tài),；遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，改進(jìn)市場退出機(jī)制,；立法引領(lǐng)國資國企改革,，打破國企壟斷,。
在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上，習(xí)近平總書記指出,，十八屆四中全會關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的決定,，與十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的決定形成了姊妹篇。三中全會決定提出讓市場起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用,，四中全會決定則是為其提供法治保障,。為落實(shí)四中全會精神，應(yīng)在政府和市場兩個(gè)方面同步發(fā)力,，以良法善治推進(jìn)我國的市場經(jīng)濟(jì)法治改革步伐。
通過良法善治彌補(bǔ)政府失靈
在我國,，政府失靈的情況極為常見,。由于權(quán)力的擴(kuò)張性和自身的逐利性，政府存在著短視,、隨意,、缺乏約束的行為，誘發(fā)官員貪腐,、政績觀扭曲,、限制市場競爭等問題，導(dǎo)致其無法更好地彌補(bǔ)市場配置資源不足的作用,。
四中全會提出,，建立“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定,、執(zhí)法嚴(yán)明,、公開公正、廉潔高效,、守法誠信”的法治政府,，對法治政府建設(shè)作出了新要求。
當(dāng)下面臨的改革重點(diǎn)與難點(diǎn),，是在四中全會的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化,，利用精細(xì)化、集約化的法治來約束不受控制的政府行為,，以良法善治解決政府失靈的弊端,。具體來說，應(yīng)當(dāng)建立起“三個(gè)清單”制度,，使政府更好地發(fā)揮其服務(wù)和監(jiān)督職責(zé)：
限制政府的過度權(quán)力,，建立政府的“權(quán)力清單”。
我國過去長期地受制于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,，政府之手把控著整個(gè)國家的社會生活和經(jīng)濟(jì)生活,，政府不僅有規(guī)則制定權(quán),、行政執(zhí)法權(quán)，甚至還有經(jīng)營權(quán),。這不僅導(dǎo)致了嚴(yán)重的權(quán)力尋租和腐敗重生,，而且產(chǎn)生了較大的貧富差距和明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以及推動房價(jià)高漲的“土地財(cái)政”局面,，社會公平正義的底線被突破,。
因而，政府應(yīng)當(dāng)有“權(quán)力清單”,，由法律對政府的職權(quán)范圍進(jìn)行明確,，約束政府的權(quán)力行使，做到“法無授權(quán)不可為”,，使其由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榕c市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的服務(wù)型政府,、有限型政府。
首先,，政府不能自己做規(guī)則的制定者,，規(guī)則的制定必須有法律的依據(jù)，并通過公開公正民主的程序進(jìn)行,，讓人民有參與,、否定和監(jiān)督的權(quán)力。其次,，政府的不合理權(quán)力應(yīng)當(dāng)去除,，而不能加入市場競爭甚至壟斷市場交易，也不能再依靠經(jīng)營城市土地的權(quán)力來增加自身財(cái)富,，扭曲市場結(jié)構(gòu),。最后，政府權(quán)力的內(nèi)容和限度都必須有法律的依據(jù),，且必須進(jìn)行公示,，接受社會的公開監(jiān)督；權(quán)力清單的變更也必須經(jīng)過法律規(guī)定的程序,，而不能自我授權(quán),。超出憲法和法律許可范圍之外的或違反法律程序的權(quán)力都應(yīng)屬無效。
杜絕政府的不當(dāng)限制,，建立市場的“負(fù)面清單”,。
市場經(jīng)濟(jì)是自由交易、公平競爭的經(jīng)濟(jì),，自由開放是其本質(zhì)特征,。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職權(quán)是提供公平的市場競爭環(huán)境，維持有效的市場競爭秩序,，而不能對市場施加不當(dāng)限制,。
首先，政府應(yīng)當(dāng)制定負(fù)面清單,，明確企業(yè)不能從事的經(jīng)營活動范圍,，凡是負(fù)面清單之外的，法律沒有限制或禁止的,，各級政府及其部門不得進(jìn)行限制和禁止,，“法無禁止皆可為”。其次,，應(yīng)當(dāng)削減政府的不當(dāng)許可和審批,。我國目前有很多不合理、低效率,、存在尋租空間的行政許可和行政審批,，例如個(gè)人資本到境外投資的限制，這些審批許可權(quán)妨礙了市場自由,。再次，要逐步取消對資源價(jià)格,、金融價(jià)格以及其他市場要素價(jià)格的過度管制,，保障公平合理的價(jià)格機(jī)制有效運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)其調(diào)節(jié)供需和配置資源作用,。
明確政府的職責(zé)范圍,，建立政府的“責(zé)任清單”。
沒有責(zé)任的權(quán)力就如脫韁之野馬,，會肆意妄為而造成嚴(yán)重的社會損失,。政府的職責(zé)主要應(yīng)有兩個(gè)方面：第一，提供公共服務(wù)產(chǎn)品,。政府應(yīng)當(dāng)通過財(cái)政稅收安排,，提供醫(yī)療、教育,、社會保障,，維護(hù)國土安全和境內(nèi)安全。第二,，維護(hù)市場秩序,。通過界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)制合約的履行,，打擊市場中的違法犯罪,，維護(hù)良好的市場秩序，保障公平的競爭環(huán)境。我國的公共服務(wù)體系還不夠完善,，便民高效的醫(yī)療資源匱乏,，公平靈活的多渠道教育體系缺失，全方位覆蓋的社會保障薄弱,。
此外,，在我國的市場中，假冒偽劣產(chǎn)品四處肆虐,，食品藥品安全問題困擾已久,，欺詐失信行為橫行。這些都需要政府持續(xù)發(fā)揮作用,。加強(qiáng)市場監(jiān)管,，維護(hù)市場秩序是政府應(yīng)盡的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)由法律予以明確,，做到“法定責(zé)任必須為”,，凡是在法律規(guī)定范圍內(nèi)的職責(zé)都必須充分履行，否則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利后果,。同時(shí),，更需要專門、有效的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制,，對政府不履行職責(zé)或履行不充分的行為進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任追究,。
“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”,，這三張清單是對市場主體權(quán)利的維護(hù),，也是對政府權(quán)力的規(guī)范和制約，厘清了政府和市場的界限,，應(yīng)當(dāng)成為政府法治化的實(shí)現(xiàn)路徑,。
與此同時(shí)，克服政府失靈更需要獨(dú)立的,、不受地方政府約束的司法權(quán)的介入,，允許人民對政府的不法行為進(jìn)行起訴。如果沒有公平公正的司法審判權(quán)存在,，所謂的權(quán)力清單,、責(zé)任清單便沒有真正的約束力，無法起到彌補(bǔ)政府失靈的作用,。
通過良法善治推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)改革
四中全會指出,，發(fā)揮政府和市場的兩個(gè)作用，必須以保護(hù)產(chǎn)權(quán),、維護(hù)契約,、統(tǒng)一市場,、平等交換、公平競爭,、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向,，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律制度。這為處理政府和市場的關(guān)系提供了法治路徑,。以良法促善治,，以善治推改革，這是完善市場經(jīng)濟(jì)體系的根本途徑,。
具體來說,，接下來的市場經(jīng)濟(jì)改革應(yīng)當(dāng)著力推動以下幾點(diǎn)：
推動財(cái)稅制度改革，回歸財(cái)稅法治,。
目前財(cái)稅法律體系是我國立法中的短板,，絕大多數(shù)稅種都由政府發(fā)布的“條例”、“暫行條例”規(guī)定,，如增值稅,、消費(fèi)稅、營業(yè)稅的暫行條例,，僅有個(gè)人所得稅,、企業(yè)所得稅等個(gè)別的稅種由全國人大通過的法律規(guī)定，這本質(zhì)上并不符合稅收法定原則的要求,。財(cái)稅法律規(guī)范體系建設(shè)要回歸到人大立法主導(dǎo),。
當(dāng)然，財(cái)稅法治不是簡單地將現(xiàn)行條例變成位階更高的法律,，而是在修訂過程中，要尊重社會意愿,，尊重人民財(cái)產(chǎn)權(quán),，稅負(fù)的設(shè)定、修改與征管都應(yīng)按照法律程序,，經(jīng)過人民的同意,。此外，預(yù)算管理改革也應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn),，由各級人大代表人民對政府的財(cái)政收支進(jìn)行有效的監(jiān)督,，從而對各級政府的行為形成有效的約束。
放松市場主體限制,，實(shí)現(xiàn)市場權(quán)利平等,。
主體平等是實(shí)現(xiàn)市場自由的必要條件，也是市場經(jīng)濟(jì)的根本要求,。然而,，國企與民企在政策傾向、資源配套方面有著巨大的鴻溝。如何使國企和民企真正享有平等地位,、開展公平競爭,，是我國目前存在的一大挑戰(zhàn)。這就要求盡可能降低,、取消不合理的行業(yè)準(zhǔn)入門檻,，同等對待所有的國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè),。
四中全會提出,，健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，加強(qiáng)對各種所有制經(jīng)濟(jì)組織和自然人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù),，加強(qiáng)對國有,、集體資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和各類企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù),。這是向市場主體平等邁出的重要一步,，應(yīng)盡快從法律的層次為中小企業(yè)的發(fā)展提供便利條件，實(shí)現(xiàn)真正的“權(quán)利公平,、機(jī)會公平,、規(guī)則公平”。
我國現(xiàn)行的《中小企業(yè)促進(jìn)法》是2002年制定,，至今已12年,。應(yīng)當(dāng)盡快對其進(jìn)行修改，在市場準(zhǔn)入,、投資融資,、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和稅收征管等方面給予中小企業(yè)自由發(fā)展的空間。
完善市場秩序監(jiān)管,，改善市場競爭生態(tài),。
有效的監(jiān)管是降低市場交易成本、保護(hù)市場交易環(huán)境的必要條件,。四中全會要求,，依法加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管,，反對壟斷,，促進(jìn)合理競爭，維護(hù)公平競爭的市場秩序,。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《反不正當(dāng)競爭法》,、《反壟斷法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的規(guī)定實(shí)施一般性市場監(jiān)管,，為市場主體清除障礙和壁壘,，為正當(dāng)競爭構(gòu)建有序的環(huán)境,，為廣大人民群眾提供全面的權(quán)益保障。
此外,，改革金融市場監(jiān)管,，尊重市場選擇，推進(jìn)發(fā)行注冊制,，擴(kuò)大證券范圍,，鼓勵金融創(chuàng)新，讓資本發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“血液”作用,。同時(shí),，改變過往“重門檻、輕過程”的監(jiān)管模式,，加強(qiáng)檢查和執(zhí)法力量,，遏制內(nèi)幕交易、操縱市場,、欺詐客戶的不法行為,，打造公平開放的資本市場。
遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律,，改進(jìn)市場退出機(jī)制,。
該破產(chǎn)或者重整的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定進(jìn)行操作,，阻斷政府由于稅收或者其他利益關(guān)聯(lián)而進(jìn)行的介入,；建立商業(yè)銀行破產(chǎn)和存款保險(xiǎn)制度，規(guī)定存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的早期介入權(quán),，推廣“生前遺囑”制度,，使商業(yè)銀行能夠自擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)；對由于市場經(jīng)濟(jì)周期原因而陷入困境的中小企業(yè),，應(yīng)當(dāng)設(shè)置快速,、簡便的重整機(jī)制。
實(shí)踐中,，《企業(yè)破產(chǎn)法》等相關(guān)法律的實(shí)施并不理想,，背后的原因在于政府常常為了經(jīng)濟(jì)指標(biāo),、政績提升和社會穩(wěn)定,，過度干涉企業(yè)運(yùn)行，不愿意將陷入困境的企業(yè)置于法治的軌道上求解,。地方政府習(xí)慣于沿襲傳統(tǒng)慣性,，由相關(guān)政府部門一肩扛起，以圖維穩(wěn)定,、保政績,。這些問題本質(zhì)上都反映了政府與市場的邊界仍然不夠清晰,。
另外，司法是正義的最后一道屏障,，要建立相對獨(dú)立的司法保障體制,，公平地處置市場與政府之間的關(guān)系，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度,，并建立專門的破產(chǎn)法院審理破產(chǎn)案件,。
立法引領(lǐng)國資國企改革，打破國企壟斷,。
現(xiàn)階段,，國有企業(yè)在產(chǎn)權(quán)關(guān)系、資本運(yùn)作以及職工關(guān)系上都存在著問題,，但更為突出的是國企壟斷問題,，這一問題已經(jīng)成為市場經(jīng)濟(jì)改革的“攔路虎”。
壟斷國企大致上可以分為四類,，第一類是自然資源壟斷型的國企,，如中石油、中石化,、中海油,；第二類是行業(yè)壟斷型，如中國電信,、中國電力,，這類企業(yè)主要是利用了行業(yè)政策的優(yōu)勢從而控制整個(gè)行業(yè)；第三類是涉及到國家政治,、軍事,、安全的壟斷企業(yè)，包括中國航天,、中國航空,；第四類是專營專賣，包括鐵路總公司,、郵政總公司和煙草總公司,。對這些壟斷國企的改革，應(yīng)該在法治框架下分類分批進(jìn)行,，實(shí)施不一樣的策略措施：對第一類企業(yè),，應(yīng)該大力推進(jìn)其混合所有制進(jìn)程，大力引入民間資本,；對第二類企業(yè),，應(yīng)當(dāng)消除民營企業(yè)的過高門檻，調(diào)整市場結(jié)構(gòu),，引入競爭機(jī)制,；對第三類企業(yè),，要通過降低成本實(shí)現(xiàn)盈利；對第四類企業(yè),，則應(yīng)該堅(jiān)定不移地加強(qiáng)它的市場化改革方向,。應(yīng)細(xì)化國資國企改革的頂層設(shè)計(jì)，明確國資委定位,，理順國資管理體制,。
同時(shí)，大力發(fā)展混合所有制,，放開出資比例限制,、注冊資本限制以及主導(dǎo)者限制，讓混合所有制企業(yè)成為重要的市場主體,，從而有力化解國企壟斷,。應(yīng)當(dāng)注意，上述改革措施都要在法治框架下進(jìn)行,，修改國有資產(chǎn)法,，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，做到重大改革于法有據(jù),。
十八屆四中全會提出了“法律是治國之重器,，良法是善治之前提”，為中國開啟了實(shí)現(xiàn)全面法治的進(jìn)程,。良法善治是法治的本質(zhì),，通過制定捍衛(wèi)人們權(quán)利和自由、制裁犯罪維護(hù)正義,、符合社會發(fā)展規(guī)律,、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的良法，并將其付諸充分的實(shí)施,，從而公正,、有效地實(shí)現(xiàn)治國理政的根本職能。以良法實(shí)現(xiàn)善治,，以善治推進(jìn)改革,，是我國未來的必然方向。伴隨著法治建設(shè)一步一個(gè)腳印的向前邁進(jìn),，我國的市場經(jīng)濟(jì)之路也必將越走越寬廣,。
