●當前中國的政府收支規(guī)模,，真正納入“全口徑”預(yù)算管理視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重,，較之20世紀末實行“費改稅”之前的水平，雖有所改善,，但并未根本解決問題,。距離政府收支行為及其機制規(guī)范化的目標，還很遙遠,。
●被冠之為政府收費的大量項目之所以會“亂”,，其根源在于，它們作為自立規(guī)章且自收自支的財源,，同各部門、各地區(qū)甚至有關(guān)人的自身利益綁在了一起,。若不能從根本上斬斷這種利益上的瓜葛,，政府收費便摘除不了其內(nèi)在的利益驅(qū)動器，從而使“費改稅”陷入“割韭菜”般（割下一茬之后,，還會不斷長出新的一茬）的尷尬循環(huán),。
●隨著“取自家之財，辦自家之事”向“取眾人之財,，辦眾人之事”格局的轉(zhuǎn)變,，政府部門的收支運作,，自然不能局限于自家的小圈子，而要進入公共視野,，遵守“公共之規(guī)”——在公共財政的環(huán)境下生成并適用于涵蓋各種所有制成分和所有社會成員在內(nèi)的整個社會的規(guī)范,。到了這個時候、在這樣一種條件下,，通過編制覆蓋全部政府收支的預(yù)算,，讓所有的政府收支從頭到腳處于全體社會成員的監(jiān)督視野之下，便是一件至關(guān)重要的事情了,。
●規(guī)范和透明之間是互相聯(lián)系,、彼此作用的統(tǒng)一體。離開了規(guī)范的前提,，固然透明難以實現(xiàn),。但脫離了透明的壓力，規(guī)范亦難有足夠的動力,。所以,，在實際操作中，又可以透明倒逼規(guī)范,，在兩者的聯(lián)動中,，全面推進真正意義上的全口徑預(yù)算管理目標的實現(xiàn)。
中國社會科學院學部委員高培勇日前接受《經(jīng)濟參考報》記者專訪時表示,，無論財政收入還是財政支出,，都要納入以預(yù)算為主體的制度體系加以管理。對于預(yù)算管理改革,，人們往往以“公開透明”作為追求的目標,。這無疑是正確的選擇。因為,，政府預(yù)算的公開與透明,，既是現(xiàn)代財政制度的基本特征，也是現(xiàn)代國家治理的題中應(yīng)有之義,。但是,，將公開透明置于現(xiàn)實的國情背景下，又可以看到,，圍繞它的實際操作,，遠比設(shè)定目標復(fù)雜得多。一個非常重要的考量就在于,，在現(xiàn)實的政府收支格局頗不規(guī)范,，甚至“亂象”叢生的條件下，預(yù)算究竟能夠“公開透明”到何種程度,？在中國實現(xiàn)全口徑預(yù)算管理絕非輕松之事,，它注定要經(jīng)歷一個曲折而艱難的過程,。只有下大決心、花大氣力,，才有可能逐步逼近并最終實現(xiàn)改革的目標,。
“全口徑”目標還很遙遠
高培勇表示，當討論財政支出改革的時候,，我們總是要小心地區(qū)分財政支出和政府支出兩個概念,。當說到宏觀稅負水平判斷問題的時候，我們也總是要特別小心地用一般公共預(yù)算口徑下的稅收負擔和全部政府支出口徑下的稅收負擔而試圖分別加以論證,。本來一件再尋常不過的事情之所以搞得如此復(fù)雜,，與我國當前的特殊國情，也就是“財政收支”或稱“預(yù)算收支”不等于“政府收支”有關(guān),。之所以將其歸為“老大難”問題,，是因為時至今日，中國的財政收支仍舊不等于政府收支,。在有關(guān)財政支出規(guī)模和宏觀稅負水平之類問題的分析中,，仍舊不得不小心地區(qū)分財政收支和政府收支兩個概念。
“看起來,，很有必要花些工夫?qū)τ伤念愵A(yù)算組成的現(xiàn)實政府預(yù)算管理格局做更細致一點的評估,。評估的標準來自現(xiàn)代財政制度的一般規(guī)范：可否審批？能否統(tǒng)籌,？”高培勇說,，一般公共預(yù)算，亦稱一般收支預(yù)算,，系中國政府最基本的預(yù)算,。我們所說的財政收支，指的就是這類收支,。這類收支運作,，有統(tǒng)一的制度規(guī)范，須接受并通過各級人民代表大會的審議,、批準,，而且，可在各級政府層面統(tǒng)籌使用,。故而,，可歸為規(guī)范性程度最高的政府預(yù)算�,；鹗罩ьA(yù)算，雖在名義上納入了各級人民代表大會的視野,，但在現(xiàn)實中,，其收支的運作,，既不需通過各級人民代表大會的批準程序，也不可能在各級政府層面做統(tǒng)籌安排,。而是被視作各相關(guān)部門專屬的,。故而，它在現(xiàn)實中基本流于形式,，充其量只能算作“備案”性的審議,，在規(guī)范性程度上可排在第二位。社會保險基金預(yù)算,，雖有相對規(guī)范的收支內(nèi)容,、標準和范圍，并實行�,？顚Ｓ�,，但其編制和執(zhí)行的主導權(quán)既非財政部門，又僅限于向各級人民代表大會報告而無須經(jīng)過批準程序,。故而,，它亦屬于“備案”性的審議范疇，在規(guī)范性程度上可排在第三位,。國有資本經(jīng)營預(yù)算,，一方面，進入預(yù)算視野的范圍仍限于部分國有企業(yè),，而且上交預(yù)算的國有企業(yè)利潤比例遠低于國際通行水平,。另一方面，即便上交的部分,，也在國有企業(yè)內(nèi)部封閉運行,。故而，它至多算作打了較大折扣的“備案”性審議,，其規(guī)范性程度最低,。
由此可見，一旦以可否審批,、能否統(tǒng)籌作為試金石,，潛藏在現(xiàn)實預(yù)算格局背后的種種久治不愈的非規(guī)范性“頑疾”便會一一浮出水面。所謂全部政府收入納入預(yù)算管理,、基本取消預(yù)算外資金,，至多限于形式�,；蛘哒f,，在很大程度上，不過是形式上的光鮮,。舉例來說,，2013年,，以收入而論，在包括上述所有四類預(yù)算收入的盤子中,，一般公共預(yù)算收入所占的比重,，為61.8%。其余三類預(yù)算收入所占比重數(shù)字加總,，高居38.2%左右,。一般公共預(yù)算收入和其他預(yù)算收入之比，大致為62∶38,。以支出論,，在包括上述所有四類預(yù)算支出的盤子中，一般公共預(yù)算支出所占的比重,，為63.52%,。其余三類預(yù)算支出所占比重加總，亦高居36.48%,。一般公共預(yù)算支出和其他預(yù)算支出之比,，大致為64∶36。人民代表大會對于政府預(yù)算的審批和統(tǒng)籌效力能夠達到什么樣子,，可想而知,。這意味著，當前中國的政府收支規(guī)模,，真正納入“全口徑”預(yù)算管理視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重,，較之20世紀末實行“費改稅”之前的水平，雖有所改善,，但并未根本解決問題,。距離政府收支行為及其機制規(guī)范化的目標，還很遙遠,。
不規(guī)范的預(yù)算管理帶來難題
高培勇表示,，這種不規(guī)范的“非全口徑”政府預(yù)算管理格局，使我們一再地遭遇各種難以跨越的難題,。第一,，時至今日，我國尚無全面反映政府收支規(guī)模及其占GDP比重的統(tǒng)計指標,。在所謂財政收支的名義下,，每年的政府預(yù)算所能揭示的，僅僅是一般公共預(yù)算收支規(guī)模及其占GDP的比重,。也正是出于上述的原因,，對于我國宏觀稅負水平的判定，至今仍無一個相對清晰且廣為人們接受的標準。
第二,，即便按照扣除國有土地出讓收入之后的口徑計算,，2013年，政府收入占GDP的比重仍舊高居30%上下,。盡管政府財力總額不能算少，盡管財力的性質(zhì)完全相同,，但由于分屬于規(guī)范性程度不同的預(yù)算,，由此既造成了政府財力使用上的分散和浪費，也在財力緊張的表面現(xiàn)象下潛藏了政府收入不斷擴張的現(xiàn)實內(nèi)容,，甚至為地方政府性債務(wù)規(guī)模的不斷膨脹提供了“口實”,。
第三，盡管四類預(yù)算收支都系公共性質(zhì)的收支,，都是從企業(yè)和居民那里獲得,，都應(yīng)用之于企業(yè)和居民身上，但是,，無論在預(yù)算的編制環(huán)節(jié),，還是在預(yù)算的執(zhí)行環(huán)節(jié)，除了一般公共預(yù)算收支可在各級政府層面統(tǒng)籌安排之外,，其余的三類預(yù)算收支均由不同的政府職能部門所分別掌控,。即便將具有專款專用特點的社會保險基金預(yù)算收入排除在外,，不可統(tǒng)籌安排的政府性基金預(yù)算收入和國有資本經(jīng)營預(yù)算收入占全部政府收入的比重,，在2013年也分別為25%和0.79%，兩者合計25.79%,。如此比例的政府收支被分割為若干塊兒分屬于不同政府部門掌控的“私房錢”,，在其運行過程中，名義上姓“公”的政府收支被改姓“私”,，甚至用于牟取相關(guān)政府部門既得利益項目的情形,，也并不鮮見。
第四,，雖然形式上實現(xiàn)了預(yù)算對全部政府收支的覆蓋,，但實質(zhì)上對于不同預(yù)算的政府收支用的是不同的管理標準和管理規(guī)范。既不能將所有的政府收支納入統(tǒng)一的制度框架,，各級人民代表大會對政府預(yù)算進行的審批只能是“區(qū)別對待”式的,。既不能將全部的政府收支關(guān)進“統(tǒng)一”的制度籠子，本屬于同一性質(zhì)的各種政府收支的運作也就會“政出多門”,。毋庸贅言,，建立在如此基礎(chǔ)之上的政府預(yù)算，當然談不到是全口徑管理了。
“若從1998年算起,，在我國,，旨在規(guī)范政府收支行為及其機制的行動已經(jīng)持續(xù)了十幾年之久。然而,，在經(jīng)歷了長達十幾年的規(guī)范,、清理之后，政府預(yù)算管理格局的非規(guī)范程度仍處于如此的狀態(tài),，不能不令我們陷入更深層次的思考：其根本的原因究竟是什么,？”高培勇說，在我國,，對于政府預(yù)算管理非規(guī)范性問題的關(guān)注,，始于20世紀90年代后期治理政府部門亂收費的嘗試。為此而啟動的“費改稅”改革,，最初的著眼點,，是通過將五花八門的各種收費改為統(tǒng)一征稅來減輕企業(yè)和居民的負擔。然而,，費與稅之間的所謂“對應(yīng)調(diào)整”進程很快就讓人們意識到,，表現(xiàn)在政府收費上的種種弊端，并非出在政府收費本身,。無論在改革之前的中國,，還是在當今的世界，收費都是政府取得公共收入的形式之一,。將收費改為征稅固然可收暫時的“治亂”之效,，但并不能根除“亂”的病因。被冠之為政府收費的大量項目之所以會“亂”,，其根源在于,，它們作為自立規(guī)章且自收自支的財源，同各部門,、各地區(qū)甚至有關(guān)人的自身利益綁在了一起,。若不能從根本上斬斷這種利益上的瓜葛，政府收費便摘除不了其內(nèi)在的利益驅(qū)動器,，從而使“費改稅”陷入“割韭菜”般（割下一茬之后,，還會不斷長出新的一茬）的尷尬循環(huán)。
把政府收支納入公共軌道
再深究一步,，高培勇說,，各種政府收費之所以能夠自立規(guī)章，之所以能夠自收自支,，之所以能夠同各部門,、各地區(qū)甚至有關(guān)人的自身利益綁在一起，又在于，它們能夠脫離各級人民代表大會的審查視野,，或作為預(yù)算外收入,，或歸入制度外收入，直接裝入各部門,、各地區(qū)的“小金庫”并用于同其自身利益相關(guān)的支出項目,。事情表現(xiàn)在“亂收費”上，問題的根源則存在于政府收支行為及其機制的非規(guī)范之中,。因而,，若能在對各種政府收費加以清理的基礎(chǔ)上，將其有關(guān)的收支項目納入政府預(yù)算之內(nèi),，并同其他的政府收支一道進入各級人民代表大會的審批視野，則不失為一種“治本”之策,。
正是基于“財政收支≠政府收支”這一基本事實的揭示和認定,，“費改稅”的著眼點由單純的“治亂”轉(zhuǎn)到了“規(guī)范”政府收支行為及其機制的軌道上。于是,，把所有政府收支納入預(yù)算管理,，讓“財政收支＝政府收支”，便成為破解同“亂收費”綁在一起的既得利益格局難題并實現(xiàn)“費改稅”改革目標的基本路徑,。也正是在改革視野得以拓展的背景之下,，“費改稅”一詞逐步為“稅費改革”所代替，進而演變?yōu)橹荚谝?guī)范政府收支行為及其機制,、重構(gòu)政府收支體系的預(yù)算管理改革的標識性概念,。
然而，說來容易做到難,。在當時,，至少在不少政府部門內(nèi)部，如下的信條被視為天經(jīng)地義：稅收作為集中性的政府收入以及由此形成的政府支出,，當然要遵守統(tǒng)一的制度規(guī)范,，由財稅部門統(tǒng)一管理并納入預(yù)算。收費,，特別是由各個政府部門自立規(guī)章而分別征集的收費收入以及由此形成的支出,，則屬其自身“創(chuàng)收”領(lǐng)域內(nèi)的收支項目，既不應(yīng)交由財稅部門統(tǒng)一管理,，也不必納入統(tǒng)一的政府預(yù)算,。
高培勇表示，市場化的改革進程,，在逐步打破了原有財政運行格局的同時,，也一再地把建立政府收支運作的新規(guī)范問題提至我們面前。財政收入的來源結(jié)構(gòu)由“單一”趨向“多元”——多種所有制共同貢獻財政收入；財政支出的投向結(jié)構(gòu)也由“單一”趨向“多元”——覆蓋多種所有制并逐步覆蓋農(nóng)村地帶,。隨著“取自家之財,，辦自家之事”向“取眾人之財，辦眾人之事”格局的轉(zhuǎn)變,，政府部門的收支運作,，自然不能局限于自家的小圈子，而要進入公共視野,，遵守“公共之規(guī)”——在公共財政的環(huán)境下生成并適用于涵蓋各種所有制成分和所有社會成員在內(nèi)的整個社會的規(guī)范,。到了這個時候、在這樣一種條件下,，通過編制覆蓋全部政府收支的預(yù)算,，讓所有的政府收支從頭到腳處于全體社會成員的監(jiān)督視野之下，便是一件至關(guān)重要的事情了,。
這就是說,，財政收支跳出國有部門的自家院落而演變成整個社會范圍內(nèi)的收支，是所有政府收支納入預(yù)算管理的重要經(jīng)濟社會背景,。與之相伴隨,，作為一個富有成果意義的重要進展，在我國,，以1998年舉行的全國財政工作會議為契機,，構(gòu)建公共財政體制框架被納入政府的工作議程。有別于以往的國有制財政,，以滿足整個社會的公共需要為職能定位,、在全社會范圍內(nèi)加以運作的公共財政體制框架，其基本的要求,，就是把政府的收支納入公共軌道,，適用立足于整個社會的公共規(guī)則和公共理念。正是在構(gòu)建公共財政體制框架并致力于將所有政府收支納入預(yù)算管理的改革進程中,，逐步形成了“實行全口徑預(yù)算管理”的表述,。
引申一步說，走出目前的非規(guī)范性政府預(yù)算管理狀態(tài),、將所有政府收支納入公共軌道的根本路徑,，還在于以現(xiàn)代財政制度的一般形態(tài)規(guī)范政府收支行為及其機制——“實行全口徑預(yù)算管理”。
透明與規(guī)范聯(lián)動推進“全口徑”
高培勇表示,，認識到突破主要來自政府內(nèi)部的既得利益格局的阻礙是預(yù)算管理改革的關(guān)鍵,，注意到實現(xiàn)真正意義上的全口徑預(yù)算管理是規(guī)范政府收支及其機制的必由之路，中共十八屆三中全會《決定》在建立“透明預(yù)算”的基本目標下,，部署了“改進預(yù)算管理制度,。實施全面規(guī)范,、公開透明的預(yù)算制度”的預(yù)算管理體制改革行動路線。
這一部署很有啟示意義,，值得我們仔細品味,，在認真研究的基礎(chǔ)上，扎實推進,�,！巴该黝A(yù)算”，無疑是現(xiàn)代財政制度的一個重要特征,，當然也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義,。但問題在于，預(yù)算的“公開透明”是以預(yù)算的“全面規(guī)范”為條件的,。這就如同“丑媳婦見公婆”的道理,，即便終歸要見，但經(jīng)過一番梳洗打扮之后去見總比急匆匆不加任何準備地去見效果要好,。在政府預(yù)算管理格局頗不規(guī)范的情況下,，一味地強調(diào)透明甚至勉強的實行透明，將各種非規(guī)范性政府收支的“亂象”一下子暴露在大眾視野之下,，其負面影響可想而知。
因而,，政府預(yù)算的公開透明不可一蹴而就,，也不能急于求成，只能在打好了全面規(guī)范的基礎(chǔ)上方可實施,。作為新一輪預(yù)算管理體制改革的第一步,，就是以全口徑預(yù)算管理為基本目標，以將所有政府收支關(guān)進“統(tǒng)一”的制度籠子為重心,，全面規(guī)范政府的收支行為及其機制,。即在改革戰(zhàn)略上，先規(guī)范,、后透明,，應(yīng)當是一個基本行動路線選擇。
不過,，先規(guī)范,、后透明也不是絕對的，并不意味著眼下可以將“透明預(yù)算”的目標擱置起來,，只盯著全口徑預(yù)算管理,，一切等政府收支行為及其機制規(guī)范好了再說。實際上,，規(guī)范和透明之間是互相聯(lián)系,、彼此作用的統(tǒng)一體,。離開了規(guī)范的前提，固然透明難以實現(xiàn),。但脫離了透明的壓力,，規(guī)范亦難有足夠的動力。所以,，在實際操作中,，又可以透明倒逼規(guī)范，在兩者的聯(lián)動中,，全面推進真正意義上的全口徑預(yù)算管理目標的實現(xiàn),。
進一步的問題在于，真正意義上的全口徑預(yù)算管理顯然不是目前停留于形式上的全口徑預(yù)算管理,。那么,，怎樣做才可算作真正意義上的全口徑預(yù)算管理？這其中有無什么標準可以依循,？參照當今世界典型市場經(jīng)濟國家的一般做法,，要使全口徑預(yù)算管理落到實處，可以同時確立兩個互為關(guān)聯(lián)的“驗收標準”,。
其一,，各級人民代表大會在立法層面對同級政府所有收支的“全口徑”控制。即所有政府收支都應(yīng)當取得立法機構(gòu)的授權(quán),，只有取得授權(quán),，政府的活動及其相應(yīng)的收支才具備合法性。所有政府收支都必須納入“公共”軌道,，由立法機構(gòu)按照統(tǒng)一的制度規(guī)范審查和批準,。這是“全口徑預(yù)算管理”最重要的意義。
其二,，財稅部門在行政層面對所有政府收支的“全口徑”管理,。即所有政府收支都應(yīng)當由專司政府收支管理職能的財稅部門統(tǒng)一管起來，不存在游離于財稅部門管理之外的政府收支,。所有政府收支都必須納入“公共”軌道,，由財稅部門按照統(tǒng)一的制度規(guī)范行使管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這是實現(xiàn)立法層面“全口徑預(yù)算管理”的重要基礎(chǔ),。
