●新《環(huán)境保護(hù)法》明確了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的環(huán)境優(yōu)先原則,，體現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新特點(diǎn)和新趨勢。
●建立公益訴訟制度，健全了環(huán)境保護(hù)的力量架構(gòu),，有利于政府,、企業(yè)、社會(huì)達(dá)成新的角色平衡,，形成新的法律秩序,。
●這次修改有很大的進(jìn)步，應(yīng)該說是世界上最好的《環(huán)境保護(hù)法》之一,，但是其效果值得觀察,。
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實(shí)施好新的《環(huán)境保護(hù)法》，可以給我們的生活帶來一縷吹散霧霾的清風(fēng),。圖為長春市民在春天的霧霾中踢毽子,。記者
許暢/攝 |
十二屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議24日表決通過了修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，2015年1月1日起施行,。修訂后的法律對保護(hù)和改善環(huán)境,，保障民眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義,。
《環(huán)境保護(hù)法》修訂歷時(shí)三年多。從新法的結(jié)構(gòu),、內(nèi)容來看,，借鑒了國外環(huán)境法的最新發(fā)展趨勢，平衡了各方面的利益,，體現(xiàn)了中國環(huán)境問題的實(shí)際,。經(jīng)濟(jì)參考報(bào)采訪了環(huán)境法學(xué)家常紀(jì)文，現(xiàn)任國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長,、研究員,，中國社會(huì)科學(xué)院研究生院法學(xué)系教授，請他對新《環(huán)境保護(hù)法》的內(nèi)容,、意義做出介紹,、分析。
新《環(huán)境保護(hù)法》有五大亮點(diǎn)
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：作為一位環(huán)境法專家,，你對目前整體環(huán)境形勢怎么看,？
常紀(jì)文：現(xiàn)在突出的問題，第一是現(xiàn)實(shí)的水,、土壤和大氣污染形勢非常嚴(yán)峻,，第二是污染危及子孫后代，第三是環(huán)保部門無法強(qiáng)力執(zhí)法,。環(huán)境污染危及生存環(huán)境和子孫后代,，也可能產(chǎn)生社會(huì)危機(jī)，應(yīng)該引起全社會(huì)的高度重視。
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：在您看來,，這次新《環(huán)境保護(hù)法》修改有哪些亮點(diǎn),？
常紀(jì)文：一是立法理念層次高。此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂,，不僅提出生態(tài)文明的理念,，而且規(guī)定了相關(guān)的法律制度、機(jī)制和責(zé)任,，以及保障生態(tài)文明理念的具體措施,。此次修訂是在對傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)原則修正的基礎(chǔ)之上，明確了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的環(huán)境優(yōu)先原則,，體現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新特點(diǎn)和新趨勢,。
二是監(jiān)管模式點(diǎn)面結(jié)合。1989年《環(huán)境保護(hù)法》側(cè)重于點(diǎn)源的控制與點(diǎn)源違法的法律責(zé)任追究,。在現(xiàn)在的環(huán)境法律法規(guī)中難以找到有效解決流域水污染和區(qū)域霧霾防治的手段,。因此，必須通過區(qū)域間的聯(lián)動(dòng),、協(xié)同,、互助及責(zé)任分配予以妥善解決。在此次修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中,，設(shè)置了專門條款來規(guī)范流域水污染和區(qū)域大氣污染的防治問題,，實(shí)現(xiàn)了由點(diǎn)源的控制向區(qū)域的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)防治轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了解決環(huán)境問題的針對性,。
三是監(jiān)管手段實(shí)且硬,。此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂，授予了環(huán)境保護(hù)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門對違法排污設(shè)備的查封,、扣押權(quán),，這對及時(shí)解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞的違法問題意義重大。另外,，為了保證監(jiān)管的實(shí)效性,，在此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂中提出了一些協(xié)同監(jiān)管的具體措施，譬如對環(huán)境污染企業(yè),，供水部門可停止供水,，土地管理部門可禁止向其提供土地，銀行則不得給予其授信,，進(jìn)出口管理部門不得給予其出口配額,，證券監(jiān)管部門可限制其上市或已經(jīng)上市的不得繼續(xù)融資等。
四是監(jiān)督參與很民主,。首先,，在此次修訂《環(huán)境保護(hù)法》中專門設(shè)立了信息公開和公眾參與一章，體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的民主性,。另外,，此次《環(huán)境保護(hù)法》的修訂科學(xué)借鑒了國際通行的公民訴訟制度，建立起環(huán)境公益訴訟制度,。和前幾稿相比,，新的通過稿放寬了環(huán)境公益訴訟主體的資格條件，即在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上民政部門登記的環(huán)保社會(huì)組織,，只要從事五年以上環(huán)境保護(hù)工作且無違法記錄,，即可作為原告主體對違法的企業(yè)或地方政府提起環(huán)境民事或行政公益訴訟。
五是法律責(zé)任很嚴(yán)厲,。此次《環(huán)境保護(hù)法》的修訂,，在以下幾個(gè)方面加強(qiáng)了法律責(zé)任的嚴(yán)厲性：其一，規(guī)定了行政拘留措施,，如未進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)就擅自開工建設(shè)的污染項(xiàng)目,，對其負(fù)責(zé)人予以行政拘留；對于偷排,、暗排的企業(yè),，對其負(fù)責(zé)人及相關(guān)責(zé)任人予以行政拘留；對于隱報(bào),、瞞報(bào)或篡改排污數(shù)據(jù)的企業(yè)責(zé)任人予以行政拘留,；對于造成重大環(huán)境污染事故尚不構(gòu)成犯罪的相關(guān)人員亦可予以行政拘留。其二,，針對發(fā)生重大環(huán)境違法事件的地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)及環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人,，設(shè)立了引咎辭職制度。從而通過與其政治前途掛鉤的做法促使其忠實(shí)履行法律規(guī)定的職責(zé),。其三,，對企業(yè)規(guī)定了按日計(jì)罰的措施，即對于那些責(zé)令其限期整改卻屢教不改的企業(yè),，從責(zé)令之日起按日計(jì)算罰款,，并且鼓勵(lì)各地方按照其地方實(shí)際設(shè)定罰款的數(shù)額，可見罰款上不封頂,。
公益訴訟制度健全了環(huán)保力量架構(gòu)
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：公益訴訟主體擴(kuò)大之后將會(huì)帶來哪些影響,？
常紀(jì)文：這次修訂《環(huán)境保護(hù)法》非常好，好的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是建立了公益訴訟制度,，健全了環(huán)境保護(hù)的力量架構(gòu),。公益訴訟制度設(shè)置好之后，可能剛開始起訴的案子會(huì)非常多,，但是會(huì)慢慢減少,，這是因?yàn)檎槐黄鹪V就害怕,，一害怕就規(guī)范，這樣,，在新的法律要求之下,，政府、企業(yè),、社會(huì)就會(huì)達(dá)成新的角色平衡,，形成新的法律秩序。
現(xiàn)在的環(huán)保社會(huì)關(guān)系平衡是不安全的,，政府有監(jiān)管職責(zé),，但在地方保護(hù)主義之下，地方環(huán)保局不敢執(zhí)法,。結(jié)果造成老百姓對企業(yè)不滿意,、對政府不滿意，上級(jí)政府對下級(jí)政府不滿意的局面,。
還有一個(gè)問題,，許多法院對環(huán)境污染的行為，即使公眾提起公益訴訟或者私益訴訟,，他們?nèi)匀徊惶沂芾�,，譬如蘭州水污染的公益訴訟和私利訴訟就沒有被受理。如果說法律開了允許起訴的口子,，而地方政府仍然不讓法院受理,，這樣就很可能損害法律的尊嚴(yán)，只堵不疏,，就可能引起群眾不滿,。
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：很多人關(guān)心這個(gè)問題，為什么這次沒有把個(gè)人列為主體來起訴環(huán)境污染,？
常紀(jì)文：沒有給個(gè)人公益訴訟權(quán)利,，可能有這樣的考慮。如果把個(gè)人加進(jìn)訴訟主體,，訴訟就太多了,，那么行政機(jī)關(guān)就會(huì)產(chǎn)生“訴累”。所以先放開社會(huì)組織,，等形成新的秩序,，企業(yè)開始慢慢守法了，政府慢慢嚴(yán)格執(zhí)法了,，這個(gè)時(shí)候再放開個(gè)人訴訟,，我覺得就比較穩(wěn)妥一些。如果一下子放開,，政府就沒有時(shí)間去開展環(huán)境監(jiān)管了,，都去打官司去了,。而且，讓社會(huì)組織提起公益訴訟有一個(gè)好處,，社會(huì)組織有財(cái)力和技術(shù),，而個(gè)人往往不具備這些優(yōu)勢。
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：新《環(huán)境保護(hù)法》通過,，公益訴訟主體擴(kuò)大，那么會(huì)有配套的法律去保障它嗎,？
常紀(jì)文：有,，譬如說馬上就要修訂《大氣污染防治法》了，就可以細(xì)化規(guī)定,，最高法院也應(yīng)當(dāng)出臺(tái)一些司法解釋或者設(shè)立一些規(guī)則,。《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)置的公益訴訟規(guī)定比較原則,，非常好,，但為什么不細(xì)化呢？因?yàn)檫@還需要嘗試和探索,。如果規(guī)定太細(xì),，反而會(huì)約束這個(gè)制度的實(shí)施。
把好的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施好
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：引咎辭職納入《環(huán)境保護(hù)法》,，這在以前的法律條文中很少見,。
常紀(jì)文：目前很多環(huán)境問題屢治不愈的現(xiàn)狀，一個(gè)重要原因就是執(zhí)法不力,，缺乏手段,，一些地方黨委和政府成了這些污染大戶的保護(hù)傘。因此,，四審稿中提到,，領(lǐng)導(dǎo)干部虛報(bào)、謊報(bào),、瞞報(bào)將會(huì)引咎辭職,，為環(huán)境違法問題買單的不僅僅是違法企業(yè)。面對重大的環(huán)境違法事件,，地方政府分管領(lǐng)導(dǎo),、環(huán)保部門等監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)人將“引咎辭職”。
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：您怎么看區(qū)域霧霾治理,？
常紀(jì)文：現(xiàn)在區(qū)域霧霾相對減輕,，因?yàn)橹卫砹Χ却罅艘恍_實(shí)政府做了一些工作,。兩會(huì)期間,，河北,、北京關(guān)閉了一些產(chǎn)能過剩的企業(yè)，關(guān)閉了許多違規(guī)取暖設(shè)備,，執(zhí)法是有一定效果的,。京津冀區(qū)域污染防治也提到污染預(yù)警機(jī)制，通過污染預(yù)警機(jī)制政府可以采取協(xié)調(diào)的措施,，譬如區(qū)域內(nèi)部可以同時(shí)啟動(dòng)一致的車輛限行和公車限行措施,。
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：這次《環(huán)境保護(hù)法》修訂沒有提到環(huán)境權(quán)。
常紀(jì)文：雖然環(huán)境權(quán)沒有提到,，但是里面卻設(shè)立了信息公開和公眾參與專章,，實(shí)際上是認(rèn)可了公民的環(huán)境權(quán)�,？梢哉f,，沒有設(shè)表面的環(huán)境權(quán)，卻設(shè)置了實(shí)質(zhì)的細(xì)化了的環(huán)境權(quán)�,，F(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》于1989年底通過實(shí)施,，該法屬于管制式立法模式，公民環(huán)境權(quán),、社會(huì)環(huán)境權(quán)沒有得到彰顯,，權(quán)利承認(rèn)、權(quán)利結(jié)構(gòu),、權(quán)利維護(hù)等重要的現(xiàn)實(shí)問題仍未得到解決,，應(yīng)按國家治理和權(quán)利實(shí)在化的要求，進(jìn)一步修改完善,。
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：你認(rèn)為《環(huán)境保護(hù)法》未來還可以作怎樣的改革和完善,？
常紀(jì)文：無論是1989年的《環(huán)境保護(hù)法》，還是修訂的,，規(guī)范的對象——環(huán)境是個(gè)大概念,，包括自然資源、生態(tài)等,，很全,。但是條文的規(guī)范側(cè)重于污染防治，許多環(huán)保專家提出1989年的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)質(zhì)上是污染控制法,。這次修改對生態(tài)方面有一些作為,，譬如說要實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償，但是總的看來,，污染方面有大改,，生態(tài)方面沒有大改，這部法律實(shí)質(zhì)上還是一部污染防治法,，為環(huán)境保護(hù)部門所喜愛,，但還難以為水利,、國土、林業(yè),、海洋等自然資源和生態(tài)保護(hù)部門所用,。
現(xiàn)在有一個(gè)問題，《環(huán)境保護(hù)法》是全國人大常委會(huì)通過的法律,，與水資源,、土地管理、海洋環(huán)境保護(hù),、森林保護(hù)等領(lǐng)域現(xiàn)行的專門法律層級(jí)相同,，它側(cè)重于污染控制，而其他法律則側(cè)重于自然資源和生態(tài)管理領(lǐng)域,，那么公益訴訟能不能在自然資源和生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵭校靠赡軙?huì)遇到事實(shí)上的障礙,。
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：總體上,，您怎么看待新的《環(huán)境保護(hù)法》？
常紀(jì)文：這次《環(huán)境保護(hù)法》的修改有很大的進(jìn)步,，從立法的理念來看,，從強(qiáng)制措施上來說，從制度先進(jìn)性來說,，應(yīng)該說是全世界最好的《環(huán)境保護(hù)法》之一,，但是其效果值得觀察。