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3月10日7時，河北省發(fā)布霾黃色預警,，氣象條件不利于空氣污染物的稀釋、擴散和消除,。根據當日8時的實時監(jiān)測數據顯示,，河北11個設區(qū)市空氣質量指數(AQI)全部達到污染級別。這是河北省自3月8日以來連續(xù)第三天發(fā)布霾黃色預警,。
新華社發(fā)(牟宇/攝) |
近日,，一則石家莊市民因霧霾狀告環(huán)保局索賠1萬元的消息引發(fā)熱議。據報道,，此為全國首例個人狀告環(huán)保局的環(huán)境保護公益訴訟案件,，也再次引發(fā)了社會的關注。很多人認為該市民沒有起訴資格,；有的人認為,，即使獲得起訴資格，該市民也不可能勝訴,。
市民因霧霾狀告環(huán)保局是第一例,，但不會是最后一例。最近有一些著名的環(huán)保專家也在論證能否起訴有關政府或環(huán)保廳局甚至環(huán)境保護部,，他們認為,，可以起訴的理由就是環(huán)保部門履行職責不力。按照《行政訴訟法》保護公民人身權利的請求規(guī)定,，環(huán)保部門履行保護職責不力,，公民可以起訴。
公益是指公共的利益,，不同于純粹的個人利益,，石家莊市民狀告環(huán)保局是否是公益訴訟還值得研究。如果他是為了自己利益起訴環(huán)保局,，就不屬于公益訴訟,，如果既為自己又為他人利益發(fā)起的訴訟就是公益訴訟。本案中,，原告起訴環(huán)保局,，要求履職，其中有公益成分也有私益成分，但原告在訴訟中請求賠償1萬元,，這應該是賠給他個人的,，私益保護的色彩突出。
起訴環(huán)保部門面臨諸多理論和現實難題
按照現行的《環(huán)境保護法》,，原告針對石家莊市環(huán)保局起訴,，要獲得起訴權、獲得賠償面臨以下理論和現實的難題：
第一,，原告能否以侵權為名要求環(huán)保局賠償,，值得商榷。
目前霧霾來源不清,，機理不明,，加上氣象的影響，各地的污染物排放“貢獻”相互疊加,，發(fā)揮綜合影響效應,，難以區(qū)分各自的排放量和污染影響。責任主體和份額都不清楚,，原告去起訴特定的環(huán)境保護局,，可能會受到反駁。
不可否認,，大氣中的污染物有本地的機動車尾氣,、企業(yè)排放物等，是確定的,。因此,，按照《行政訴訟法》規(guī)定，可以訴請環(huán)保局就特定的污染來源履行監(jiān)管職責,，要求其命令企業(yè)控制大氣污染物排放,，減少霧霾的產生。以履行監(jiān)管為訴求,，難度小一些,。但是按照誰排放誰承擔民事賠償責任的原則，由于環(huán)保局不是造成損害的直接侵權主體,，要求環(huán)保局賠償1萬元,，于法無據。
如果起訴要求賠償,，則法律障礙有二：一是依據環(huán)境保護法律法規(guī)的規(guī)定,，污染受害者要明確，致害企業(yè)也得明確,，就本案的霧霾污染而言,，誰是污染主體目前尚不清楚,，因此很難去找特定企業(yè)賠償；二是居民起訴石家莊市環(huán)保局索賠1萬元,，其計算的標準和依據是什么,？舉證有難度。
第二,，排放主體眾多,，難以確定責任主體和各自的責任份額。
對產生霧霾的“貢獻”,，每個人、每個家庭,、每個企業(yè),、每個行業(yè)都有份。譬如,，每個家庭都要做飯,，要排出油煙，據分析,，油煙污染對產生霧霾有一定作用,；一些居民在冬季燒煤取暖，對產生霧霾也有一定“貢獻”,；企業(yè)向大氣排放,，也是造成霧霾的原因。
其中,，一些達標和符合總量控制指標的排放是合法的,，一些個體排放(如抽煙)、家庭排放(如排放油煙)屬于自然性權利沒有納入現行法律規(guī)范之列,，它們應否與一些企業(yè)的違法排放一起承擔責任,？值得進一步區(qū)別研究。在責任不清的基礎上,，談屬地監(jiān)管的環(huán)保廳局的責任,，也很勉強。
第三,，區(qū)域之間污染相互交融,，起訴其中一個區(qū)域不一定合理。
每個區(qū)域對霧霾都有“貢獻”,，可以說,，石家莊的霧霾物質可能來自石家莊，可能來自河北省的其他地區(qū),，也可能來自山西,，加上污染物遷徙規(guī)律不清楚,，難以舉證。因此,，僅起訴石家莊市環(huán)保局,，要求一個地區(qū)政府采取措施，包括履行責任,、進行賠償,，既不科學，也不現實,。同樣地,，北京的霧霾一大部分來自河北省，北京市在減少污染排放上做了最大程度的工作,，因此起訴北京市環(huán)保局要求履責,，也不合適。因此,，起訴陷入困境,。
對此，一些人認為,，比較好的辦法是起訴及各行政區(qū)域的共同主管部門——環(huán)境保護部,。雖然原告的索賠訴求不一定能夠得到法律支持，但是現在的地方政府及其環(huán)境保護部門消極怠職也得不到法律的支持,。
但是,，我們應該看到，雖然基于立法缺陷,，原告的起訴要求不一定得到法律的支持,，卻是對促進立法創(chuàng)新是有意義的。
區(qū)域霧霾污染治理的瓶頸應通過立法解決
出現以上困境,，不利于區(qū)域霧霾污染法律控制的瓶頸在于法律存在嚴重缺陷,。區(qū)域性的污染誰來共同承擔責任？企業(yè)的責任是什么,？家庭的責任是什么,？政府的監(jiān)管責任是什么？每個行政區(qū)域的責任是什么,？都需要修改法律來厘清,。
石家莊市民的起訴看似一個簡單的行為，實際上是對現有的立法不完善提出了批評和挑戰(zhàn),。目前最好的辦法就是修改立法,，解決立法缺陷，而不是依據現行有缺陷的法律去追究個體甚至有關部門的責任,。
國家應當通過立法,，通過法治的思維和法治的方法調整產業(yè)結構,、消費模式、生活方式,，促進社會綠色,、精細化發(fā)展。
目前,，結構調整非常必要,，在處理霧霾過程中還要注重采取應急措施，即當霧霾嚴重時,，排污企業(yè)應該停產,、限產。但是,，現在北京市限產的力度大,，而河北省的措施相比弱了一些�,？梢哉f，其他省份對河北省的霧霾污染“貢獻”應當很少,，因此一些環(huán)保法律在修改時應按照區(qū)域排放總量規(guī)定相應的減排義務,。
關于環(huán)境保護公益訴訟的依據問題，《民事訴訟法》修訂時對環(huán)境民事公益訴訟做出了原則的規(guī)定,，但指出要專門的環(huán)境保護立法予以規(guī)定,，而目前環(huán)境保護立法卻缺乏規(guī)定；《行政訴訟法》對環(huán)境行政公益訴訟目前還沒有規(guī)定,。也就是說,，環(huán)境保護公益訴訟目前沒有得到專門環(huán)境保護立法的支持，因此,，提起環(huán)境保護公益訴訟面臨法律依據缺乏的問題,。
正在修訂的《環(huán)境保護法》規(guī)定了全國性環(huán)保社團組織的訴訟權利，但到目前,，該法畢竟還沒有正式通過,，那么由誰提起環(huán)境保護公益訴訟目前沒有統(tǒng)一的答案。一些地方進行了多元化的嘗試——有的由環(huán)保廳局提起,，有的由檢察院提起,，有的由中華環(huán)保聯(lián)合會等組織提起，當然也有個人來提起的,�,？傊龇ú灰�,。一地的嘗試模式目前很難得到其他地方的效仿,，因此,，應盡快修訂《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》和《水污染防治法》予以規(guī)定,。
有了法律依據,，今后一些地方政府如果不履行職責就有上法庭當被告的可能，意味著傳統(tǒng)的政府一家說了算的局面將得到改變,，政府不履職,、公眾沒辦法的局面將改變�,？梢哉f,，環(huán)境保護公益訴訟制度的建設，可以促進地方政府依法履責,。
環(huán)境保護公益訴訟難需要盡快立法解決
如前所述,，環(huán)境保護公益訴訟目前還處于摸索階段，數量總體上不多,。很多法院都拒絕受理,，其原因有三：
首先是沒有法律依據；其次,，是一些地方黨委和政府基于地方保護主義,，給法院施加壓力；再次,，是原告的公益訴訟出現舉證困難,。
一般來說，起訴時,，原告需要拿出初步證據,，證明自己受害和受害的程度，但是如果被告予以否認或者提出異議,，就需要原告拿出監(jiān)測結果予以反駁,。而原告的監(jiān)測結果缺乏財力和技術的支持，一般很難獲得,。
解決目前法律困境的辦法是立法規(guī)定提起公益訴訟的條件,、起訴程序，包括審理的方法,、審理的程序,、取證的方法。有了法律依據,，公益訴訟就不是難題,，很多問題就迎刃而解了。
我國正在推進國家治理體系的建設,，強調治理主體的多元化和協(xié)作化,，突出公民和社會組織的主動參與和監(jiān)督的作用,。目前《環(huán)境保護法》等正在修訂的環(huán)境保護法律擬規(guī)定環(huán)境保護公益訴訟制度，這是與國家治理體系建設的要求相適應的,。只要有了新的法律規(guī)定和授權,，各方依法盡責的法律秩序會形成，環(huán)境污染就會得到遏制,，環(huán)境質量就會得到改善,，公民、社會和政府的緊張關系會得到緩解,，和諧的人與自然關系和人與人的關系就能形成,。