■隨著一個(gè)追求高品質(zhì)、安全食品的龐大消費(fèi)人群的形成,，占有農(nóng)村土地的最佳時(shí)機(jī)已經(jīng)到來(lái),，不少工商資本挺進(jìn)農(nóng)村，低價(jià)獲取稀缺的土地資源,，為未來(lái)的高收益奠定基礎(chǔ),。
■資本下鄉(xiāng)是柄雙刃劍，地方政府獲得了政績(jī)和稅收,，工商資本低價(jià)獲得了稀缺的土地資源，整個(gè)交易鏈條中受損的可能就是農(nóng)民,。農(nóng)民可能面臨失地的風(fēng)險(xiǎn),，農(nóng)村可能出現(xiàn)土地非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象,。
■資本下鄉(xiāng)需要政策引導(dǎo)和法律規(guī)制,，需要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，修改《農(nóng)村土地承包法》等法律,，嚴(yán)格依法流轉(zhuǎn),，促進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)，設(shè)立嚴(yán)格的資本準(zhǔn)入和監(jiān)管制度,。
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近年來(lái),，河北灤南縣倴城鎮(zhèn)積極與國(guó)際一流生態(tài)種植集團(tuán)合作，投資7億元建設(shè)了占地1.07萬(wàn)畝的大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園,。農(nóng)業(yè)園實(shí)現(xiàn)了用電腦和手機(jī)遙控大棚果蔬的澆水,、施肥等工作，成為集高端農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)高新技術(shù)研發(fā)推廣,、觀光休閑旅游于一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地,。
新華社發(fā)(鄭勇/攝) |
最近幾年，關(guān)于工商資本下鄉(xiāng)的消息不絕于耳,。2013年3月,，廣東世榮兆業(yè)股份有限公司發(fā)布公告，稱(chēng)公司擬控股筑邦投資,，利用后者已經(jīng)獲得的租賃土地資產(chǎn)及國(guó)有土地使用權(quán)合作開(kāi)發(fā)旅游地產(chǎn),。聯(lián)想控股董事長(zhǎng)柳傳志透露，聯(lián)想在農(nóng)業(yè)板塊的投資已經(jīng)超過(guò)十億,。類(lèi)似的報(bào)道還有高盛集團(tuán)投資養(yǎng)豬場(chǎng),，阿里巴巴董事長(zhǎng)馬云種普洱，京東商城董事長(zhǎng)劉強(qiáng)東種水稻等等,。
為什么這些行業(yè)背景迥異的企業(yè)均將目光投向農(nóng)村,？在給農(nóng)村帶來(lái)資金、技術(shù),、人才和信息的同時(shí),，資本下鄉(xiāng)將會(huì)產(chǎn)生什么新問(wèn)題、新挑戰(zhàn),？如何從法律層面上予以規(guī)制,？這些問(wèn)題，值得政府和社會(huì)各界深思,。
資本下鄉(xiāng)的目的,，是低價(jià)獲得農(nóng)村土地、追求高額利潤(rùn)
資本不是活雷鋒,，資本下鄉(xiāng)也不是為了做慈善,。短期內(nèi)，資本下鄉(xiāng)可能會(huì)無(wú)利可圖,，甚至還會(huì)出現(xiàn)虧損,；但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，資本下鄉(xiāng)的目的是為了獲取高額利益,，甚至是壟斷利益,。畢竟，土地資源是有限的,，市場(chǎng)供求規(guī)律也難以人為改變,。從根本上講，資本下鄉(xiāng)的主要原因有以下兩個(gè)：
第一,，隨著公眾對(duì)高品質(zhì),、安全食品需求的不斷增加,，投資農(nóng)業(yè)逐漸變得有利可圖。
目前,，一個(gè)具有較強(qiáng)消費(fèi)能力和價(jià)格承受能力的群體已經(jīng)在中國(guó)形成,。同時(shí)，近幾年,，食品安全問(wèn)題頻繁發(fā)生,。較高收入群體對(duì)價(jià)格的承受能力較強(qiáng)，愿意為高品質(zhì),、安全食品付出溢價(jià),。考慮到中國(guó)巨大的人口基數(shù),，即使只有10%的公眾愿意為安全食品支付高價(jià),，都將是一個(gè)巨大的市場(chǎng)。資本正是看到這種需求,，意識(shí)到這個(gè)正在成形的市場(chǎng),，才甘愿投資農(nóng)業(yè)，為未來(lái)的高收益奠定基礎(chǔ),。
第二,，政策允許，地方鼓勵(lì),，占有或控制農(nóng)村土地的最佳時(shí)機(jī)已經(jīng)到來(lái),。
土地屬于稀缺資源，其獨(dú)占性,、不可再生性導(dǎo)致土地的價(jià)格易漲難跌,，在我們這樣人口眾多的國(guó)家尤其如此。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,，土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)難以逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì),，中央控制的是流轉(zhuǎn)的速度，強(qiáng)調(diào)的是尊重農(nóng)民意愿,。目前，由于務(wù)農(nóng)不賺錢(qián),，很多農(nóng)民都選擇了外出打工,，其流轉(zhuǎn)土地的意愿較強(qiáng)，流轉(zhuǎn)的價(jià)格也不高,。對(duì)于工商資本而言,，此時(shí)介入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，可以低價(jià)獲取大量的稀缺資源,。一旦將來(lái)有機(jī)會(huì)將農(nóng)地轉(zhuǎn)換用途,，工商資本將獲得巨大的收益,。
資本下鄉(xiāng)是柄雙刃劍，不加引導(dǎo)和限制可能產(chǎn)生弊端
近年來(lái),，黨中央,、國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了多個(gè)惠農(nóng)措施，取消了農(nóng)業(yè)稅,，提高了收購(gòu)價(jià)格,，增加了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，“三農(nóng)問(wèn)題”在很大程度上得到了改善,。然而,，由于耕種規(guī)模不大，資金匱乏,，技術(shù)落后,，信息不暢，務(wù)農(nóng)收入仍然偏低,。大量的青壯年勞動(dòng)力選擇了外出務(wù)工,，一些農(nóng)村土地長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)。
從政策角度考慮,，通過(guò)一系列的優(yōu)惠措施,，吸引工商資本下鄉(xiāng)，通過(guò)人才,、資金,、信息和技術(shù)的流入，引進(jìn)先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)管理方式,，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模,，增加農(nóng)業(yè)的科技含量，提高農(nóng)業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力,，促進(jìn)農(nóng)民收入的提高,，不失為一個(gè)好的選擇。然而,，實(shí)踐中,，一些地方往往重鼓勵(lì)輕引導(dǎo)。資本的逐利性及談判能力的不對(duì)稱(chēng)性,，導(dǎo)致工商資本下鄉(xiāng)在一些情形下不但沒(méi)有給農(nóng)民帶來(lái)實(shí)惠,，反而產(chǎn)生了不少消極影響。
第一,，土地流轉(zhuǎn)期限太長(zhǎng),，規(guī)模太大，速度太快,，農(nóng)民面臨失地的風(fēng)險(xiǎn),。
為了獲取穩(wěn)定的回報(bào),，工商企業(yè)下鄉(xiāng)時(shí)，承包期限有時(shí)長(zhǎng)達(dá)三十年,。若涉及“四荒”地,，租賃期限更是可能長(zhǎng)達(dá)五十年，甚至是七十年,。除流轉(zhuǎn)期限較長(zhǎng)外,，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模也十分可觀，不少企業(yè)動(dòng)輒就是幾千畝,，甚至是幾十萬(wàn)畝的規(guī)模,。不少合同約定，流轉(zhuǎn)期限屆滿(mǎn)后,，如果農(nóng)民要收回土地,，則需要對(duì)工商資本對(duì)土地的改良及地上建筑物、構(gòu)筑物作價(jià)補(bǔ)償,。農(nóng)民不能支付補(bǔ)償?shù)�,，土地則由工商資本繼續(xù)承包或租賃。
資本關(guān)注的是長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,，農(nóng)民看到的是眼前利益,。如果不考慮二者在知識(shí)、能力上的差別,，不及時(shí)出臺(tái)保護(hù)農(nóng)民利益的法律,、政策和限制措施，農(nóng)民可能會(huì)在事實(shí)上失去土地,，成為土地流轉(zhuǎn)的受害者,。
第二，農(nóng)民的意愿沒(méi)有得到充分尊重,，強(qiáng)迫現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,。
一些企業(yè)在介紹其投資農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，往往建議資本下鄉(xiāng)時(shí)最好“與集體簽訂合同”而“不要與農(nóng)民簽訂合同”,。一些地方,，為了招商引資，往往強(qiáng)迫農(nóng)民解除承包合同,，將集體的所有土地或大部分土地低價(jià)承包或出租給一家企業(yè),。這種作法不符合現(xiàn)行法律的規(guī)定，但在實(shí)際工作中卻大行其道,，究其原因還是利益驅(qū)動(dòng),。地方獲得了政績(jī)和稅收,，工商資本低價(jià)獲得了稀缺的土地資源,。整個(gè)交易鏈條中唯一受損的群體可能就是農(nóng)民,。
第三，非農(nóng)化,、非糧化現(xiàn)象嚴(yán)重,，若不加以糾正，勢(shì)必會(huì)加劇通貨膨脹,，影響糧食安全,，擾亂城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
根據(jù)現(xiàn)有政策,，中央對(duì)企業(yè)流轉(zhuǎn)土地后是否種糧沒(méi)有嚴(yán)格要求,，只是強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)業(yè)。部分工商資本在“圈地”后并不發(fā)展農(nóng)業(yè),，甚至變相進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā),。在一些地區(qū)，工商企業(yè)租地種糧食的只有6%,。即便承包,、租賃的土地用于農(nóng)業(yè)用途，工商資本也往往選擇種植經(jīng)濟(jì)作物,，定位高端市場(chǎng),。由于土地資源的稀缺性，高收入群體的食品安全固然有了保證,，但是由于供應(yīng)減少,，食品價(jià)格全面上漲或?qū)㈦y以避免，這將會(huì)直接影響到國(guó)家糧食安全,，最終可能會(huì)影響工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
第四,，農(nóng)民的心理,、農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的改變，增加了不穩(wěn)定因素,，給農(nóng)村治理帶來(lái)了新的挑戰(zhàn),。
不少地方在宣傳資本下鄉(xiāng)的好處時(shí)，往往強(qiáng)調(diào)農(nóng)民可以從中獲得雙重好處：既可以獲得土地租金,，又可以獲得工資收入,。這種說(shuō)法，對(duì)能夠進(jìn)入下鄉(xiāng)企業(yè)工作或外出務(wù)工的人來(lái)說(shuō)確實(shí)如此,。然而,，為了提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，降低經(jīng)營(yíng)成本，僅有約20%的農(nóng)民能被下鄉(xiāng)企業(yè)雇用,。很多留守農(nóng)民面臨既無(wú)法進(jìn)入企業(yè)打工,，又無(wú)地可種的窘迫局面，生活質(zhì)量不升反降,。這勢(shì)必為社會(huì)穩(wěn)定留下隱患,。
資本下鄉(xiāng)需要政策引導(dǎo)和法律規(guī)制
經(jīng)驗(yàn)證明，適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)有利于土地整理,，提高土地的利用率,、產(chǎn)出率。對(duì)我們這個(gè)缺少優(yōu)質(zhì)耕地的國(guó)家而言,，土地適度集中具有非常重大的意義,。為揚(yáng)長(zhǎng)避短，充分發(fā)揮資本下鄉(xiāng)的積極作用,，國(guó)家應(yīng)制定細(xì)則,，完善法規(guī)，對(duì)資本下鄉(xiāng)進(jìn)行必要的引導(dǎo)和規(guī)制,。
第一,，從戰(zhàn)略高度上認(rèn)識(shí)糧食安全問(wèn)題，堅(jiān)持十八億畝耕地紅線不動(dòng)搖,。
隨著經(jīng)濟(jì),、社會(huì)的發(fā)展，生活水平的提高,，老百姓需要的不僅僅是吃得飽,，還要吃得好，吃得安全,。堅(jiān)持十八億畝耕地紅線不動(dòng)搖對(duì)內(nèi)也是一種政治承諾,，對(duì)外是一種戰(zhàn)略威懾。只有堅(jiān)持農(nóng)地面積不減少,，我國(guó)的糧食安全才能夠得到保障,，進(jìn)口糧食的價(jià)格才能處于可承受的區(qū)間，生態(tài)環(huán)境的承載能力才能得到鞏固和提高,。
第二,，堅(jiān)持農(nóng)村土地基本制度不動(dòng)搖，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系,，打消農(nóng)村土地私有化的預(yù)期,。
實(shí)踐證明，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制總體上是符合我國(guó)實(shí)際情況的,�,？v觀世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，二戰(zhàn)后全世界沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家主張推行以資本為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家制定政策法規(guī)改變農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)的方式,，而是都在改善農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)的環(huán)境,，為他們提供組織化生產(chǎn)的條件。目前,，市場(chǎng)上關(guān)于農(nóng)村土地私有化的傳言很多，大量資本下鄉(xiāng)承包耕地,、林地和荒山,，跟這種預(yù)期有關(guān)。中央應(yīng)及時(shí)表態(tài),，重申堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有不動(dòng)搖,，堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不動(dòng)搖。
第三,，制定“正面清單”,，明確工商資本能夠進(jìn)入的農(nóng)業(yè)范圍，設(shè)立嚴(yán)格的準(zhǔn)入和監(jiān)管制度,，堅(jiān)持用途管制,，依法進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。
《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定,，土地流轉(zhuǎn)“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”,。中央政策也多次強(qiáng)調(diào)，工商資本應(yīng)當(dāng)投資適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的環(huán)節(jié),，與農(nóng)民共同發(fā)展,、共同富裕，而不是取代農(nóng)民,。事實(shí)上,，鑒于土地資源的稀缺性，為保護(hù)農(nóng)民權(quán)益,，提高土地產(chǎn)出率,，許多國(guó)家都有限制工商企業(yè)直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的法律規(guī)定，在監(jiān)管方面也有比較成熟的經(jīng)驗(yàn),。我國(guó)應(yīng)充分總結(jié)國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),，制定資本下鄉(xiāng)的“正面清單”，對(duì)工商資本承包,、租賃農(nóng)村土地設(shè)立嚴(yán)格的準(zhǔn)入和監(jiān)管制度,，建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，推廣使用土地流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)合同,。
第四,，完善相關(guān)法律制度，促進(jìn)基層民主，加大投入力度,，提升農(nóng)民的談判能力,。
由于利益驅(qū)動(dòng)，實(shí)踐中各種違法亂象并不少見(jiàn),。鑒于農(nóng)村土地承包制度執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況,，應(yīng)對(duì)《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行必要的修改，進(jìn)一步明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包農(nóng)戶(hù)合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利,，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變,，土地流轉(zhuǎn)的是經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)不變,。十八屆三中全會(huì)為土地流轉(zhuǎn)指明了前進(jìn)的方向,，但具體措施應(yīng)當(dāng)在修改《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》后出臺(tái)，試點(diǎn)啟動(dòng)之前應(yīng)獲得必要的授權(quán),。
村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織,，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法行事，不得擅自替農(nóng)民做主,。對(duì)于涉及村民利益的事情,，必須經(jīng)村民討論決定方可辦理。此外,，政府還應(yīng)加大投入力度,，推動(dòng)農(nóng)民協(xié)會(huì)、合作社的發(fā)展,，落實(shí)各項(xiàng)惠農(nóng)措施,，通過(guò)科技下鄉(xiāng)、人才下鄉(xiāng),、信息共享,、財(cái)政補(bǔ)貼、利息優(yōu)惠等措施鼓勵(lì)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)發(fā)展,，增強(qiáng)農(nóng)民的談判能力和議價(jià)能力,，平衡農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織,、政府,、工商企業(yè)之間的利益關(guān)系，改變單個(gè)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的弱勢(shì)地位,。
第五,，正確理解、嚴(yán)格貫徹中央政策精神,，加大執(zhí)法力度,，堅(jiān)決追究違法者的民事責(zé)任,、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。
當(dāng)前,，在我國(guó)很多地區(qū),，土地對(duì)于農(nóng)民有著重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)保障作用，大量農(nóng)民依舊把務(wù)農(nóng)視為最重要的謀生手段,。中央不反對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),，但強(qiáng)調(diào)流轉(zhuǎn)的前提必須是依法、自愿和有償,，強(qiáng)調(diào)的是適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),。
十八屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)村土地的精神概括起來(lái)就是“賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”、“不管怎么改,，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益”。因此,，土地流轉(zhuǎn)必須要充分尊重農(nóng)民意愿,。強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)的合同一律無(wú)效，違反法律規(guī)定的合同一律無(wú)效,。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中和資本下鄉(xiāng)后經(jīng)營(yíng)過(guò)程中發(fā)生的各種違法行為,，必須依法處理，嚴(yán)格追究違法者的民事責(zé)任,、行政責(zé)任和刑事責(zé)任,。