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把地方政府債務鎖進法治的保險箱中
2013-12-18   作者:劉武俊(司法部《中國司法》雜志總編)  來源:證券時報
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  近日閉幕的中央經濟工作會議,首次明確將“防控債務風險”列為年度經濟工作的一項主要任務,。會議提出,要把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務,,把短期應對措施和長期制度建設結合起來,,做好化解地方政府性債務風險各項工作。加強源頭規(guī)范,,把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理,,嚴格政府舉債程序。

  目前我國地方債務風險總體安全可控,,但局部地區(qū),、項目存在較高風險隱患,且地方債易波及金融,、財政的穩(wěn)定性,,因此應未雨綢繆,防患于未然,。去年以來,,政府性債務問題逐步引起廣泛關注,其中地方債務問題尤為突出,。地方債務規(guī)模過大以及監(jiān)控之外的隱形債務,,對經濟等多個領域將會產生難以估量的風險。地方政府債務問題橫向關聯(lián)到銀行業(yè),,縱向關聯(lián)到縣,、市、省和中央,,容易引發(fā)系統(tǒng)性風險,。

  實際上,地方政府債務長期在一種缺乏法治約束的灰色地帶中瘋狂生長,,長期積累的地方政府債務風險與法律規(guī)范的缺席不無關聯(lián),也在不斷倒逼相關法律調控體系的升級,。防控債務風險,,實現(xiàn)地方政府“陽光融資”,相關立法亟待補課,。

  1994年通過的《中華人民共和國預算法》規(guī)定:地方各級預算按照量入為出,、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債,。隨著地方經濟建設的發(fā)展,,城市基礎設施規(guī)模的擴大,城鎮(zhèn)化的發(fā)展,,相應地方財權跟不上,,支出持續(xù)上升,缺口不斷加大,,各地區(qū)各層級地方政府紛紛以不同方式舉債或負債經營,。為增強地方政府財政自主權,提高財政保障能力,應當適當放開地方發(fā)債,�,!吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出,建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制,,允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道,。這對于地方政府發(fā)行債券,無疑是個重大突破,。十八屆三中全會決定在作出允許地方發(fā)債表述同時,,提出了要建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度,建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。

  建議加快修訂預算法,,為地方政府舉債從法律上松綁,,將地方政府性債務納入財政預算管理的法治化軌道。十八屆三中全會決定和相關重要會議都傳達了地方發(fā)債適當放開的精神,。根據(jù)十八屆三中全會決定的精神,,修改現(xiàn)行預算法勢在必行。1997年全國人大首次提出修改預算法的動議,,期間幾經周折,直到2011年11月才形成了“修正案”(草案)提交全國人大常委會審議,,預算法二審稿有關是否允許地方發(fā)債的規(guī)定引起較大爭議。建議有關加快現(xiàn)行預算法的修訂進程,,允許地方政府在適度,、合理和接受人大監(jiān)督以及定量、定項目,、定績效目標等條件下列赤字,把責任明確到地方一級,公開接受人大的監(jiān)督,。才能對資本性債務進行規(guī)范,防止地方政府的債務過度擴張,有效地防范地方政府債務風險。

  建議制定“地方政府債務管理條例”,,加強地方政府債務的法治化管理,,對地方政府債務總量,舉債方式、償債途徑,,債務風險預警機制等進行立法規(guī)范,。審計署在今年6月發(fā)布的一份地方債務審計報告中也提出:“目前國家尚未出臺統(tǒng)一的地方政府性債務管理制度,雖然部分地方政府出臺了一些債務管理制度,但地方政府性債務的規(guī)模控制,、預算管理和風險預警等管理仍顯薄弱”,。把地方政府債務鎖進法治的保險柜中,才能最大程度地防范債務風險,。

  建議在相關立法中加強對地方政府舉債的外部審計監(jiān)督,,進一步明確審計部門對地方政府債務情況的審計責任,以及各級地方人大的監(jiān)督責任,。審計部門應當依法對地方政府債務情況進行專項審查,,并在摸清其債務總體規(guī)模、結構,、來源與分配方向的基礎上,,檢查是否存在違規(guī)舉債、舉債不合理,、使用不規(guī)范等問題,。同時,要求地方各級人大常委會切實依法履行對政府全口徑預決算審查監(jiān)督職責,,加強對政府性債務經常審計的依法監(jiān)督,。地方各級人大常委會依法加強對政府性債務經常審計工作的監(jiān)督,就是抓住了對政府全口徑預決算審查監(jiān)督工作的重點和關鍵,。

  一言以蔽之,,防控地方政府債務風險亟待打上法律補丁、補齊法律短板,,把地方政府債務鎖進法治的保險箱中,,才能最大限度地防范和化解債務風險。

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