●需要加快城鄉(xiāng)土地,、戶籍,、公共服務(wù)一體化的改革進(jìn)程,，為釋放人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展?jié)摿ν貙捴贫瓤臻g
●賦予農(nóng)民具有物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán),，使其在用途管制的前提下可流通,、可轉(zhuǎn)讓、可抵押,，盡快讓土地這個(gè)“第二財(cái)政”退出歷史舞臺(tái)
●與司法體制改革統(tǒng)籌考慮，探索建立中央地方雙重法院體制,，形成中央地方兩個(gè)層面的法院體系
當(dāng)前,，面對(duì)世界經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整和復(fù)雜多變的新形勢(shì)，新興經(jīng)濟(jì)體增速放緩,，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)明顯增加,。作為最大的新興經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)未來(lái)幾年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力何在,、增長(zhǎng)前景如何,，成為普遍關(guān)注的重點(diǎn)話題。我們說(shuō),，雖然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨著下行的壓力,，但由于有著人口城鎮(zhèn)化的巨大潛力，有著13億人消費(fèi)需求升級(jí)的重要機(jī)遇,，中國(guó)仍有可能在未來(lái)10年保持7%左右的中速增長(zhǎng),。
問(wèn)題在于，新階段的增長(zhǎng),、轉(zhuǎn)型,、改革交織融合，增長(zhǎng)動(dòng)力,、增長(zhǎng)前景直接依賴于轉(zhuǎn)型改革的突破,。具體來(lái)看，長(zhǎng)期形成的投資主導(dǎo),、政府主導(dǎo),、競(jìng)爭(zhēng)性地方政府“三位一體”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)中發(fā)揮了重大作用,。但在今天內(nèi)外發(fā)展環(huán)境深刻變化的條件下,，這種增長(zhǎng)方式不僅難以持續(xù)，而且已經(jīng)成為增大經(jīng)濟(jì)矛盾和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的體制因素,。就是說(shuō),，能不能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)型，盡快步入公平可持續(xù)增長(zhǎng)的軌道,，是對(duì)下一步改革的重大考驗(yàn),。正是由此，大家高度關(guān)注即將召開(kāi)的中共十八屆三中全會(huì)釋放全面深化改革的重要信息。
投資主導(dǎo)的增長(zhǎng)方式難以為繼,。轉(zhuǎn)型改革的首要任務(wù)是推動(dòng)消費(fèi)主導(dǎo)的投資轉(zhuǎn)型,，實(shí)現(xiàn)投資與消費(fèi)的動(dòng)態(tài)平衡
投資主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式難以為繼，不僅在于這些年以歐美為重點(diǎn)的外部市場(chǎng)需求萎縮,、國(guó)內(nèi)投資效率明顯下降,，更重要的在于，投資主導(dǎo)的增長(zhǎng),，很大程度上是為了做大GDP而投資,，帶來(lái)投資消費(fèi)的嚴(yán)重失衡，使產(chǎn)能過(guò)剩呈現(xiàn)出全面性,、長(zhǎng)期性,、甚至絕對(duì)性的突出特點(diǎn)。當(dāng)然,，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下一定的產(chǎn)能過(guò)剩難以避免,。問(wèn)題是像中國(guó)這一輪范圍如此之廣、數(shù)量如此之大,、影響如此之深的產(chǎn)能過(guò)剩歷史上并不多見(jiàn),。如果解決得好，過(guò)了一關(guān),，就能帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)取得重大進(jìn)展,；反之，不僅現(xiàn)存問(wèn)題難以緩解,，而且會(huì)引發(fā)諸多新矛盾甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī),。這種情況下，投資主導(dǎo)的增長(zhǎng)還能走下去嗎,？還能再走10年,、20年嗎？我的看法是,，它已走到盡頭,，迫切需要轉(zhuǎn)型。
1.適應(yīng)國(guó)內(nèi)需求結(jié)構(gòu)升級(jí)趨勢(shì),，加快調(diào)整投資結(jié)構(gòu),。作為一個(gè)人均GDP剛剛超過(guò)6000美元、還有6億多農(nóng)村人口的發(fā)展中大國(guó),，全社會(huì)的需求結(jié)構(gòu)升級(jí)和需求釋放仍將為投資提供巨大空間,。也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不是要不要投資的問(wèn)題,，也不是一個(gè)投資多寡的問(wèn)題,，而是讓市場(chǎng)規(guī)律充分發(fā)揮作用,，使投資結(jié)構(gòu)與社會(huì)需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，減少和停止低效,、無(wú)效投資,，增加和擴(kuò)大適應(yīng)市場(chǎng)需求變化趨勢(shì)的投資。重點(diǎn)有兩大方面：
第一,，加大人口城鎮(zhèn)化的相關(guān)投資,。把握人口城鎮(zhèn)化帶來(lái)消費(fèi)需求升級(jí)的歷史機(jī)遇，改變以往以“造城”和“重化工業(yè)”為重點(diǎn)的規(guī)模城鎮(zhèn)化的投資格局,，擴(kuò)大與人口城鎮(zhèn)化直接相關(guān)的投資,。以公用設(shè)施投資為例，有專家估計(jì)到2020年,，城市內(nèi)部的軌道交通至少有3萬(wàn)億元的投資需求；供氣系統(tǒng)至少有4.4萬(wàn)億元的投資需求,。這就需要加快城鄉(xiāng)土地,、戶籍、公共服務(wù)一體化的改革進(jìn)程,，為釋放人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展?jié)摿ν貙捴贫瓤臻g,。
第二，加大服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的投資,。未來(lái)5～10年是城鄉(xiāng)居民的教育,、文化、健康醫(yī)療,、養(yǎng)老等服務(wù)需求集中釋放的重要時(shí)期,。以文化產(chǎn)業(yè)為例，要實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)增加值由2012年占GDP的3.48%提高到2020年8%的目標(biāo),，初步估計(jì)需要累計(jì)投資20萬(wàn)億元左右,。這就需要加快服務(wù)業(yè)開(kāi)放，創(chuàng)新服務(wù)業(yè)政策體系,，形成社會(huì)資本進(jìn)入服務(wù)業(yè)領(lǐng)域投資的大環(huán)境,。
2.以調(diào)整國(guó)有資本配置為重點(diǎn)，促進(jìn)投資主體多元化,。面對(duì)新形勢(shì),，如何重新定位國(guó)有資本成為深化市場(chǎng)化改革的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。我的看法是,，國(guó)有資本的主導(dǎo)作用主要在于它能夠適應(yīng)社會(huì)需求變化,，從而發(fā)揮對(duì)全社會(huì)投資方向的引領(lǐng)作用。適應(yīng)全社會(huì)快速增長(zhǎng)的公共需求,，把國(guó)有資本重點(diǎn)配置到公益性領(lǐng)域,，不僅有利于國(guó)有資本自身的轉(zhuǎn)型,，還能為社會(huì)資本投資讓出更多、更大的投資空間,。這就需要：
第一,，以公益性為重點(diǎn)調(diào)整優(yōu)化國(guó)有資本配置。推動(dòng)國(guó)有資本加快從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出,，重點(diǎn)投入到教育,、醫(yī)療、文化,、社會(huì)保障,、基本住房保障等社會(huì)公益領(lǐng)域。
第二,，以放開(kāi)市場(chǎng),、引入競(jìng)爭(zhēng)為重點(diǎn)加快國(guó)有壟斷行業(yè)改革。鐵路,、電力,、電信、石油,、民航,、郵政等行業(yè)，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)對(duì)民間資本全面放開(kāi),，自然壟斷環(huán)節(jié)吸納民間資本廣泛參與,，以拓寬社會(huì)的資本投資空間。
第三,，公共服務(wù)業(yè)也要對(duì)社會(huì)資本放開(kāi),。在加大國(guó)有資本投入的同時(shí)，通過(guò)政府采購(gòu),、服務(wù)外包等多種形式支持社會(huì)資本進(jìn)入社會(huì)公益領(lǐng)域,。
加快投資轉(zhuǎn)型，需要在消費(fèi)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型上盡快形成共識(shí),。近兩年,，中改院提出推進(jìn)以消費(fèi)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，主要基于以下的分析判斷：
第一,，投資消費(fèi)失衡日益成為經(jīng)濟(jì)生活中最突出的矛盾,，投資主導(dǎo)形成的嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩積累了巨大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
第二,，消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí),、消費(fèi)釋放正處于重要階段，釋放13億人的消費(fèi)大市場(chǎng)是中國(guó)“最大的紅利”,、最大的優(yōu)勢(shì),。
第三,，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的首要關(guān)鍵是投資出口拉動(dòng)向消費(fèi)拉動(dòng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)變,。
第四,，走向消費(fèi)主導(dǎo)，不是投資不重要,，而是重在推進(jìn)投資轉(zhuǎn)型,，實(shí)現(xiàn)投資與消費(fèi)的動(dòng)態(tài)平衡。
政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式難以為繼,。轉(zhuǎn)型改革關(guān)鍵在于理順政府與市場(chǎng)關(guān)系,，全面激發(fā)市場(chǎng)活力
從經(jīng)濟(jì)生活的實(shí)踐看，投資沖動(dòng)實(shí)質(zhì)是政府的投資沖動(dòng),，投資主導(dǎo)的源頭在政府,。不可否認(rèn)，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)中功不可沒(méi),。問(wèn)題在于,，政府過(guò)多、過(guò)大的行政干預(yù)和深度介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng),，嚴(yán)重扭曲政府與市場(chǎng)關(guān)系，嚴(yán)重壓抑市場(chǎng)活力,。這不僅是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不可持續(xù)的重要原因,，也是導(dǎo)致尋租腐敗的體制根源。
1.關(guān)鍵在于理順政府與市場(chǎng)關(guān)系,。改革實(shí)踐證明,，政府與市場(chǎng)關(guān)系牽動(dòng)影響改革發(fā)展全局。以往,，我們處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的明顯缺陷,，主要反映在實(shí)行政府主導(dǎo)下發(fā)揮市場(chǎng)有限作用的體制機(jī)制。例如,，對(duì)土地,、水、電,、油,、金融等資源要素價(jià)格保持一定程度的行政管制，導(dǎo)致資源要素價(jià)格難以真實(shí)反映資源要素的稀缺程度和供求關(guān)系,，成為助長(zhǎng)低成本投資擴(kuò)張的重要條件,。而且，在政府干預(yù)下市場(chǎng)企業(yè)主體難以平等獲得和使用資源要素,，大大降低了資源配置的效率,，損害了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序,。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不是政府作用不重要，政府作用十分關(guān)鍵,。問(wèn)題是要把政府的有效作用建立在市場(chǎng)基礎(chǔ)上,，在更大程度、更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,，以全面激發(fā)市場(chǎng)活力,。這就需要以資源要素市場(chǎng)化改革為重點(diǎn)推進(jìn)新一輪的市場(chǎng)化改革。例如：在加快利率市場(chǎng)化進(jìn)程的同時(shí),，加快匯率形成機(jī)制改革,，重建資源要素市場(chǎng)體系，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)使用資源要素,，形成創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的激勵(lì)約束機(jī)制,。
2.以向市場(chǎng)放權(quán)為重點(diǎn)，重新定位政府職能,。以行政審批為例,，目前中央層面仍有1500多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，地方政府層面還有1.7萬(wàn)項(xiàng),。從改革實(shí)踐看,，如果政府職能沒(méi)有大的轉(zhuǎn)變，理順政府與市場(chǎng)關(guān)系是相當(dāng)困難的,。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“非禁即準(zhǔn)”應(yīng)當(dāng)是一個(gè)基本原則,。前不久,，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)推出的“負(fù)面清單”管理，就是重新定位政府經(jīng)濟(jì)職能,、把自主權(quán)還給市場(chǎng)主體的一次改革嘗試,。在我看來(lái)，以“負(fù)面清單”管理為重點(diǎn)重新界定政府與市場(chǎng),、政府與企業(yè)的邊界,，是激發(fā)市場(chǎng)活力的關(guān)鍵所在，也是全面改革行政審批體制的關(guān)鍵所在,。
3.加大向社會(huì)放權(quán)的力度,，以形成維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序的社會(huì)合力。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),，不僅要有競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)體系,、有效的政府監(jiān)管和法治基礎(chǔ)，還需要行業(yè)規(guī)范和各類(lèi)中介組織發(fā)揮作用,，以此形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良序運(yùn)行的合力,。當(dāng)前,，消費(fèi)安全問(wèn)題頻發(fā)，不僅反映了政府市場(chǎng)監(jiān)管職能的缺位,，同時(shí)也反映了行業(yè)自律,、行業(yè)規(guī)范的嚴(yán)重缺失。面對(duì)無(wú)數(shù)個(gè)市場(chǎng)主體,，形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序,，需要政府的有效監(jiān)管，也需要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織在行業(yè)監(jiān)管,、企業(yè)自律中的重要作用,。這就需要推動(dòng)現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會(huì)的“政會(huì)分開(kāi)”、去行政化,，支持各個(gè)行業(yè)的民營(yíng)企業(yè)在自愿的基礎(chǔ)上聯(lián)合建立各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì),，強(qiáng)化行業(yè)自律，以承接政府更大程度下放的行業(yè)管理職能,。
競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式難以為繼,。轉(zhuǎn)型與改革重在改變?cè)鲩L(zhǎng)主義傾向，加快建設(shè)公共服務(wù)型政府
當(dāng)前,，政府主導(dǎo)資源配置突出反映在競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式,。綜合多方面的情況看，地方層面已經(jīng)形成以做大GDP總量為導(dǎo)向,、以地方財(cái)政收入增長(zhǎng)和干部考核為約束激勵(lì)機(jī)制,、以行政干預(yù)和行政推動(dòng)為主要手段的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式�,？陀^說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)為調(diào)動(dòng)地方積極性,，逐步形成的競(jìng)爭(zhēng)性地方政府模式,，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，今天逐步演變?yōu)榈胤綄用娴脑鲩L(zhǎng)主義傾向,，并成為產(chǎn)能過(guò)剩,、房地產(chǎn)泡沫、地方債務(wù)等問(wèn)題的主要“病結(jié)”所在,。競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式不改變,，盡管在短期內(nèi)仍然可以拉動(dòng)GDP的較快增長(zhǎng)，但會(huì)為中長(zhǎng)期發(fā)展埋下更大的經(jīng)濟(jì)隱患和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn),。這里,，提出地方層面增長(zhǎng)主義傾向的問(wèn)題，不是把“板子”打到地方政府身上,，而是要客觀分析形成競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的體制因素,，尋求建設(shè)公共服務(wù)型政府的有效路子,。
1.盡快形成以公共服務(wù)為導(dǎo)向的中央地方財(cái)稅體制。這些年逐步形成的以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系,，在調(diào)動(dòng)中央地方兩個(gè)積極性的同時(shí),，也開(kāi)始形成中央地方財(cái)稅關(guān)系的兩大失衡：
一是中央與地方事權(quán)與財(cái)力的失衡。公共服務(wù)的責(zé)任主要在地方政府,，但多數(shù)地方政府可支配財(cái)力嚴(yán)重不足,，地方政府只有靠做大地方經(jīng)濟(jì)總量才能擴(kuò)大財(cái)源。
二是大中小城鎮(zhèn)財(cái)力資源配置的失衡,。由于上一級(jí)政府具有更大的財(cái)權(quán),，往往能夠集中轄區(qū)內(nèi)財(cái)力資源發(fā)展中心城市。其結(jié)果是：中心城市集中了優(yōu)勢(shì)的公共資源和就業(yè)機(jī)會(huì),，而中小城鎮(zhèn)卻缺乏良好的公共服務(wù)和就業(yè)機(jī)會(huì),，阻礙了人口城鎮(zhèn)化的合理布局。
解決這兩大失衡,，需要中央地方關(guān)系的導(dǎo)向由經(jīng)濟(jì)總量轉(zhuǎn)向公共服務(wù),，并以此作為新階段財(cái)稅體制改革的主要目標(biāo)，把大中小城鎮(zhèn)公共資源配置均等化作為中央地方財(cái)稅體制改革的重點(diǎn),，合理劃分各級(jí)政府間的事權(quán)與財(cái)力,，由此加快推動(dòng)地方政府向公共服務(wù)主體的角色回歸。
2.把推動(dòng)農(nóng)地物權(quán)化改革作為規(guī)范地方政府行為的重點(diǎn),。地方政府可以從土地交易中獲得巨額收益,，這是競(jìng)爭(zhēng)性地方政府形成的重要體制條件。許多地方的土地出讓金收入相當(dāng)于一般預(yù)算收入的50%以上,。而且,，地方政府舉債進(jìn)行投資擴(kuò)張，主要也是以土地資源融資抵押,。截至2012年底,，全國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地面積同比增長(zhǎng)15.7%，抵押貸款總額同比增長(zhǎng)23.2%,。為了招商引資做大GDP,，有的土地不僅是零地價(jià)，甚至是倒貼,。一些地方政府官員實(shí)際任期往往只有2～3年,，卻一次性透支了50～70年的土地增值收益。如此“寅吃卯糧”,，既嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的土地權(quán)益,，又帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的隱患。如何切斷伸向農(nóng)村土地收益的“有形之手”？這就需要在推進(jìn)中央地方財(cái)稅體制改革,、培育地方穩(wěn)定稅源的同時(shí),，加快推進(jìn)農(nóng)村土地物權(quán)化改革，即賦予農(nóng)民具有物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán),，使其在用途管制的前提下可流通,、可轉(zhuǎn)讓、可抵押,，盡快讓土地這個(gè)“第二財(cái)政”退出歷史舞臺(tái),。
3.形成規(guī)范地方政府行為的制度約束。地方增長(zhǎng)主義傾向的形成,，還在于相關(guān)的制度安排沒(méi)有跟上,。例如，為了做大GDP,，一些地方政府不惜降低環(huán)境準(zhǔn)入門(mén)檻,；一些地方政府為了地方的經(jīng)濟(jì)利益，不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)經(jīng)濟(jì)司法等,。中國(guó)是一個(gè)大國(guó),，各地方的情況有很大差異，中央地方關(guān)系要破解“一收就死,、一放就亂”的歷史性難題,，需要多方面改革的突破。從現(xiàn)實(shí)看,，形成對(duì)地方政府的某些制度化約束十分重要,。例如：果斷廢除GDP導(dǎo)向的干部選拔機(jī)制，盡快建立以公共服務(wù)導(dǎo)向,、社會(huì)滿意度導(dǎo)向?yàn)橹攸c(diǎn)的干部政績(jī)考核,、選拔機(jī)制。與司法體制改革統(tǒng)籌考慮,，探索建立中央地方雙重法院體制,，形成中央地方兩個(gè)層面的法院體系：由中央層面的法院體系專門(mén)審理經(jīng)濟(jì)案件；由地方法院重點(diǎn)受理刑事,、民事案件。
未來(lái)5～10年,，走向公平可持續(xù)增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)型改革,，其深刻性、復(fù)雜性,、艱巨性前所未有：利益失衡的矛盾日益突出,，改革需要突破利益固化的藩籬；轉(zhuǎn)型倒逼改革,，改革的時(shí)間和空間約束全面增強(qiáng),。面對(duì)挑戰(zhàn),，我們有理由堅(jiān)定全面改革的信念。這是因?yàn)�,，過(guò)去35年的市場(chǎng)化改革使中國(guó)由低收入國(guó)家邁入中等收入國(guó)家行列,。處在歷史新起點(diǎn)的全面改革，將使一個(gè)13億人的大國(guó)由中等收入國(guó)家邁向高收入國(guó)家行列,，其意義不亞于過(guò)去35年的改革,。