●新型城鎮(zhèn)化承載著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公正的雙重轉(zhuǎn)型使命,，而發(fā)展中小城鎮(zhèn)正是化解上述城鎮(zhèn)化問(wèn)題和困局的核心戰(zhàn)略路徑。
●發(fā)展中小城鎮(zhèn)則是重構(gòu)城市體系,、優(yōu)化我國(guó)城市化空間戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵抓手。
●新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征是資源要素的集聚和優(yōu)化配置,。應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用,，在土地供給、融資和環(huán)保等方面深化市場(chǎng)改革,，形成良性的激勵(lì)約束機(jī)制,。
伴隨新型城鎮(zhèn)化討論的日益深入，有關(guān)中小城鎮(zhèn)的話題開(kāi)始迅速升溫,。事實(shí)上,，圍繞我國(guó)城鎮(zhèn)化到底適合走大城市還是中小城鎮(zhèn)優(yōu)先的道路，歷來(lái)就存有爭(zhēng)議,，眾說(shuō)不一,。
十八大以來(lái),，中央對(duì)新型城鎮(zhèn)化形成漸趨完整的戰(zhàn)略表述，定調(diào)“要增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,、公共服務(wù),、吸納就業(yè)、人口集聚功能”,，并提出“構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局,，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學(xué)布局”等重大決策,，為中小城鎮(zhèn)的發(fā)展開(kāi)辟了嶄新的機(jī)遇和廣闊的空間,。
發(fā)展中小城鎮(zhèn)反映了時(shí)代的要求
上世紀(jì)80、90年代,，我國(guó)曾一度推行重點(diǎn)發(fā)展中小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化政策,，但效果并不理想。此次中小城鎮(zhèn)話題再起,，卻有著新的背景和內(nèi)涵,。
一是近年來(lái)大城市超常規(guī)發(fā)展，人口急速膨脹,，導(dǎo)致交通擁堵,、空氣污染、房?jī)r(jià)高企和資源緊張等“城市病”,。以北京市為例,，2009年實(shí)際常住人達(dá)1972萬(wàn)人，提前十年突破1800萬(wàn)人的人口規(guī)�,？刂浦笜�(biāo),。2012年底這一數(shù)據(jù)又刷新至2069.3萬(wàn)，人口嚴(yán)重超載,。目前北京的人均水資源不足100立方米,，生活垃圾處理嚴(yán)重超負(fù)荷運(yùn)作，霧霾和交通擁堵更已成為困擾北京居民生活和工作的問(wèn)題,。事實(shí)上,，其他特大城市如天津、上海,、廣州等也都不堪重負(fù),，步入規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的發(fā)展困境。在新型城鎮(zhèn)化背景下,，中小城鎮(zhèn)重回討論視野,，某種程度上是一種“倒逼”效應(yīng)。
二是面對(duì)全球性金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退,，我國(guó)正積極謀求歷史性的轉(zhuǎn)型發(fā)展,。其中擴(kuò)大內(nèi)需成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期戰(zhàn)略選項(xiàng),。而加大中小城鎮(zhèn)發(fā)展力度，能夠有效帶動(dòng)投資需求和消費(fèi)需求,，通過(guò)發(fā)展中小城鎮(zhèn)“促轉(zhuǎn)型”的戰(zhàn)略意義開(kāi)始凸顯,。
三是長(zhǎng)期以來(lái)“外延式”和“速度型”的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，累積了諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾,，如土地財(cái)政依賴,、城市體系失衡、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大,、收入分配不公等,，難以持續(xù)。新型城鎮(zhèn)化承載著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公正的雙重轉(zhuǎn)型使命,，而發(fā)展中小城鎮(zhèn)正是化解上述城鎮(zhèn)化問(wèn)題和困局的核心戰(zhàn)略路徑,。可以說(shuō),，加大中小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展力度,，已成為一項(xiàng)緊迫而重大的時(shí)代課題。
中小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的重要作用
首先,，中小城鎮(zhèn)是吸納農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的主要載體,。多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)人口大量涌入大城市特別是東部沿海城市務(wù)工,，產(chǎn)生一系列消極的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果,。一方面，大城市人口超載,，人居和產(chǎn)業(yè)環(huán)境惡化,，接納農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的能力也明顯減弱。另一方面,，全國(guó)近2.4億農(nóng)民工游走在城市邊緣，卻沒(méi)有市民身份,；農(nóng)村的留守老人,、留守兒童和留守婦女生活則更為艱困。農(nóng)民工不能順利融入城市,、公平分享國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果,，是我國(guó)城鎮(zhèn)化的社會(huì)代價(jià)和道義負(fù)債。
當(dāng)前,，大城市出現(xiàn)人口和產(chǎn)業(yè)“雙轉(zhuǎn)出”趨勢(shì),，越來(lái)越多的農(nóng)民工選擇在家鄉(xiāng)就近的小城鎮(zhèn)或中小城市就業(yè)落戶。中小城市和小城鎮(zhèn)在吸納就業(yè),、促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的作用得以顯現(xiàn),。新型城鎮(zhèn)化的根本要求是人口城鎮(zhèn)化而不是土地城鎮(zhèn)化,。農(nóng)民工市民化、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移無(wú)疑是未來(lái)城鎮(zhèn)化的中心任務(wù),。農(nóng)業(yè)人口就地,、就近城鎮(zhèn)化模式有著低經(jīng)濟(jì)成本和低社會(huì)成本的巨大優(yōu)勢(shì)，而中小城鎮(zhèn)無(wú)疑是這一轉(zhuǎn)移過(guò)程的主要陣地,。
其次,，中小城鎮(zhèn)是優(yōu)化城市體系的戰(zhàn)略關(guān)鍵。我國(guó)步入城市化中期階段,，但城市體系布局的現(xiàn)實(shí)卻不容樂(lè)觀,。目前來(lái)看，大城市數(shù)量不多,，但人口集聚過(guò)度,、轉(zhuǎn)型壓力巨大；中小城市發(fā)展相對(duì)緩慢,，且面臨特色迷失,、公共服務(wù)資源不足和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力脆弱等制約；而小城鎮(zhèn)人口雖有增加,，但城鎮(zhèn)化質(zhì)量低,、基礎(chǔ)設(shè)施落后，未能有效發(fā)揮對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的帶動(dòng)效應(yīng),。整個(gè)城市體系不平衡,、不協(xié)調(diào)，亟待優(yōu)化和改進(jìn),。而發(fā)展中小城鎮(zhèn)則是重構(gòu)城市體系,、優(yōu)化我國(guó)城市化空間戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵抓手。一方面,，中小城鎮(zhèn)的發(fā)展,，能夠?yàn)榇蟪鞘械娜丝诤彤a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件，進(jìn)而有利于大城市優(yōu)化環(huán)境,，提升管理和服務(wù),，更好地承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和結(jié)構(gòu)升級(jí),，從而更好地發(fā)揮區(qū)域輻射帶動(dòng)功能,。另一方面，依托區(qū)域內(nèi)大城市功能,，結(jié)合中小城鎮(zhèn)自身特點(diǎn),、能力和資源稟賦進(jìn)行差別化定位，重點(diǎn)發(fā)展一批中小城市，能夠更好地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合,，形成城市組團(tuán),、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的城市群效應(yīng)。
此外,，值得一提的是,，我國(guó)現(xiàn)有近2萬(wàn)個(gè)建制鎮(zhèn)，是聯(lián)接城鄉(xiāng)的重要紐帶,。與西方的逆城市化有著本質(zhì)的不同,，我國(guó)發(fā)展小城鎮(zhèn)是順乎國(guó)情、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和包容性發(fā)展的必然要求,。有條件的中心鎮(zhèn),、城關(guān)鎮(zhèn)可以發(fā)展為小城市甚至中等城市�,？傊�,，重點(diǎn)發(fā)展中小城鎮(zhèn)，有助于形成一個(gè)有機(jī)的城市網(wǎng)絡(luò)體系,，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,，并且有力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。
再次,，中小城鎮(zhèn)是踐行綠色低碳發(fā)展的主力軍,。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨土地,、能源,、水資源和環(huán)境等諸多挑戰(zhàn)，堅(jiān)持走綠色低碳的新型城鎮(zhèn)化道路勢(shì)在必行,。中小城鎮(zhèn)空間分布廣,、遍地開(kāi)花，而且發(fā)展模式的低碳轉(zhuǎn)型成本也相對(duì)較低,。推進(jìn)中小城鎮(zhèn)的綠色低碳發(fā)展,，對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型有著實(shí)質(zhì)性的意義。
中小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略與思路
第一,，加強(qiáng)制度創(chuàng)新,，優(yōu)化公共服務(wù)與公共治理。中小城鎮(zhèn)的改革應(yīng)以增強(qiáng)人口聚集能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力為重點(diǎn),。首先，應(yīng)通過(guò)科學(xué)規(guī)劃,、制度供給和服務(wù)型政府的建設(shè),，來(lái)不斷優(yōu)化地方政府在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的引導(dǎo)作用。特別是戶籍制度,、土地制度,、財(cái)稅金融制度和行政管理體制機(jī)制等改革要及時(shí),、有序推進(jìn)，為要素自由流動(dòng)營(yíng)造良好的制度環(huán)境,。優(yōu)化中小城鎮(zhèn)在就業(yè),、住房、教育,、醫(yī)療,、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障等方面的公共產(chǎn)品供給,，鼓勵(lì)中小城鎮(zhèn)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)住房保障體系,、社會(huì)保障體系和就業(yè)培訓(xùn)體系。其次,，新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征是資源要素的集聚和優(yōu)化配置,。應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，在土地供給,、融資和環(huán)保等方面深化市場(chǎng)改革,，形成良性的激勵(lì)約束機(jī)制。此外,，還應(yīng)加強(qiáng)治理創(chuàng)新,，優(yōu)化地區(qū)之間、部門之間和基層社區(qū)的治理機(jī)制,，鼓勵(lì)公私協(xié)作并創(chuàng)造條件讓城鄉(xiāng)居民參與城鎮(zhèn)化過(guò)程的討論和決策,，最終形成“包容性增長(zhǎng)”的良治格局。
第二,，實(shí)施基于城市群的中小城市規(guī)劃,。區(qū)域范圍內(nèi)的大中小城市應(yīng)盡可能構(gòu)建功能互補(bǔ)、分工合理的內(nèi)在聯(lián)系,，空間上形成城市網(wǎng)絡(luò)體系,，產(chǎn)業(yè)上形成城市價(jià)值體系。國(guó)家和省域都應(yīng)積極謀劃跳脫行政區(qū)劃的城市群發(fā)展規(guī)劃,。在城市群體系中,，無(wú)論是中心、樞紐還是節(jié)點(diǎn)城市,，都才能更好地實(shí)現(xiàn)自身使命和價(jià)值,。中小城鎮(zhèn)自身更要突破行政區(qū)劃的狹隘視野和單體城鎮(zhèn)化的封閉觀念，重新審視區(qū)位,、環(huán)境,、資源、交通、產(chǎn)業(yè),、文化和社會(huì)發(fā)展條件,，在區(qū)域城市體系或城市群中找準(zhǔn)特色定位，明晰發(fā)展道路,。
第三,，完善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)在大中小城市之間的布局。各種規(guī)模等級(jí)的城市,，要發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢(shì),，建立適合其發(fā)展條件的產(chǎn)業(yè)。中小城鎮(zhèn)要利用自身在基礎(chǔ)設(shè)施,、人居環(huán)境等方面的優(yōu)勢(shì),，吸引各類產(chǎn)業(yè)落地，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì),。尤其是重視對(duì)現(xiàn)代信息技術(shù)的利用,，以信息技術(shù)彌補(bǔ)自身?xiàng)l件的不足，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè),，積極承接大城市服務(wù)業(yè)的溢出與轉(zhuǎn)移,，是激發(fā)中小城鎮(zhèn)持久活力的關(guān)鍵所在。
第四,，堅(jiān)持綠色低碳發(fā)展,，打造宜居優(yōu)勢(shì)。中小城鎮(zhèn)在規(guī)模上更加人性化,，環(huán)境也更親近自然,，相對(duì)大城市而言，宜居優(yōu)勢(shì)開(kāi)始凸顯,。應(yīng)積極規(guī)劃綠色低碳發(fā)展道路,，發(fā)揮中小城市風(fēng)能、水能,、農(nóng)村沼氣等清潔資源相對(duì)豐富的優(yōu)勢(shì),，開(kāi)發(fā)利用清潔能源，發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè),。進(jìn)一步拓展宜居優(yōu)勢(shì),，吸引人才和投資。
第五,，加強(qiáng)文化特色,。中小城鎮(zhèn)是我國(guó)厚重、多樣化文化的生命脈絡(luò),，而文化則是中小城鎮(zhèn)最重要的資產(chǎn)和識(shí)別,。中小城鎮(zhèn)應(yīng)傳承和發(fā)展地區(qū)文化,，走出千城一面、文化迷失的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化誤區(qū),，通過(guò)文化繼承和創(chuàng)新來(lái)增強(qiáng)城市特色和吸引力，提升城市的創(chuàng)意和創(chuàng)新能力,�,！�
(作者單位：中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院)