|
前不久,，江蘇省出臺了嚴(yán)控土地儲備融資規(guī)模的文件，將土地融資審核權(quán)收歸省級部門,，土地儲備融資機(jī)構(gòu)實(shí)行與其債務(wù)掛鉤的融資規(guī)�,？ㄖ贫龋伺e雖能在一定程度上起到控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用,，但不能從根本上解決問題,。筆者認(rèn)為，正是由于土地金融市場本身的嚴(yán)重失衡才導(dǎo)致了問題的發(fā)生,，所以必須解決土地金融本身的失衡,，才能從根本上化解地方債務(wù)危機(jī)。
所謂土地金融是指以土地為信用工具而產(chǎn)生的一種長期融資制度,，它包括農(nóng)地金融與市地金融兩方面,。一個(gè)完整的土地金融體系應(yīng)包括土地金融機(jī)構(gòu)與土地金融工具及其流通市場。土地金融機(jī)構(gòu)為特種金融機(jī)構(gòu),，通常為土地銀行等,，而土地債券則是最主要的金融工具。
目前,，我國土地金融體系發(fā)育不完全,，土地金融市場嚴(yán)重失衡,。這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：首先，農(nóng)地金融與市地金融發(fā)展極不平衡,，政府將資源放在市地金融上,，農(nóng)地金融則處于配角。誠然,，農(nóng)地固有的特點(diǎn)是其金融不發(fā)達(dá)的重要原因,。但市地金融的過度也在某種程度上擠壓了農(nóng)地金融發(fā)展的空間。其次,，市地金融本身發(fā)展失衡,。
近年來，我國的市地金融呈現(xiàn)非理性的繁榮景象：財(cái)政土地化,，土地金融化,。客觀地說,，這種模式曾為中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展創(chuàng)造了條件,，但是，這種模式的弊端也日益顯現(xiàn),，最引人注目的便是地方債危機(jī),。各地大規(guī)模城鎮(zhèn)化“造城運(yùn)動”導(dǎo)致“寅吃卯糧”。地方政府通過平臺公司與土地儲備機(jī)構(gòu)以土地向金融機(jī)構(gòu)抵押或質(zhì)押不斷融資,，這種所謂的土地金融是政府直接用未來收益償還的負(fù)債式經(jīng)營,。其數(shù)目十分驚人！
所謂的地方債,，絕大多數(shù)屬于這種土地金融,。地方債規(guī)模2009年即達(dá)11萬億元，為當(dāng)年地方本級財(cái)政收入的3倍,。新一輪地方債的審計(jì)結(jié)果雖然未出來,，估計(jì)不低于2009年的水平。據(jù)銀監(jiān)會的有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),，2012年底,，地方政府融資平臺貸款為93035億元。至2013年3月19日,，全國城投債余額為19437.25億元,。目前本級政府債務(wù)余額與本年可用的財(cái)政收入的比率，即直接度量地方政府償還能力的債務(wù)率雖然離100%的警戒線還有一段距離,，但從結(jié)構(gòu)上來看卻不容樂觀,。
與市地金融的異常繁榮相反的是農(nóng)地金融的極度不發(fā)達(dá)，從某種角度來看,，正是后者的“犧牲”才成就了前者的“輝煌”,。
2005年以來,，只有重慶、寧夏,、福建,、遼寧等少數(shù)地區(qū)進(jìn)行了以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的零星貸款。即使是稱為吉林模式的“土地收益保證貸款”累計(jì)也只有2.8億元,，也就是說農(nóng)戶直接以土地使用權(quán)為擔(dān)保的土地金融額只有數(shù)億，如果把“地票”（年百億左右）,、農(nóng)地信托等廣義土地金融也算進(jìn)去的話,，也只不過數(shù)百億，這與數(shù)萬億的市地金融相比,，簡直是“滄海一粟”,。
另一方面，城鎮(zhèn)化“圈地”,、“征地”致6500多萬農(nóng)民失地,，“流轉(zhuǎn)”進(jìn)地方政府與開發(fā)商手中，農(nóng)地變成了市地,。其價(jià)值幾何級數(shù)的上升,，在此基礎(chǔ)上的市地金融也隨之日長夜長。
我們再來看城市土地金融自身的失衡,。這種失衡主要表現(xiàn)在土地間接金融與直接金融上,。目前市地金融工具單一，主要依賴銀行的間接融資,，而土地債券等直接金融則鮮見,。盡管以土地作為抵押的地方（城投）債也在交易所掛牌交易，但其透明度差,，離真正意義上的市地債券差距甚遠(yuǎn),。
土地金融是特種金融，其特點(diǎn)與其運(yùn)作周期顯然都有別于工商金融,，而目前城市土地金融實(shí)際上依附于工商金融之中,，并不具獨(dú)立性。城市土地金融失衡造成金融效率的低下與金融風(fēng)險(xiǎn)的積聚,。從某種程度上來看,，地方融資平臺問題實(shí)際上是土地金融市場發(fā)育不全的結(jié)果，其一,，正是由于土地直接金融不發(fā)達(dá),，地方政府土地融資才過分依賴銀行這一間接融資渠道。其二,，以地方平臺貸款為主的城市土地金融嚴(yán)重錯(cuò)位，政策性與盈利性混沌不清,。效率不高，成本過高,，極易產(chǎn)生腐敗,。由于其獨(dú)立性差，沒有破產(chǎn)隔離帶,，極易將其將風(fēng)險(xiǎn)向工商金融擴(kuò)散,。另外，土地金融的失衡還導(dǎo)致保障功能缺失,。土地儲備（收購）需要穩(wěn)定大額的資金,，而商業(yè)銀行以盈利為目的，收益低,、資金短缺的公益性土地儲備難以獲得支持,，而政策性銀行如國家開發(fā)銀行也因“僧多粥少”而難以面面俱到。
所以,，化解地方債危機(jī),，建立直接土地金融及其與之配套的機(jī)構(gòu)與資本市場很有必要。目前可從省級地方政府入手,，改組地方融資平臺及其土地收儲（征收）機(jī)構(gòu)為土地銀行,，公開發(fā)行土地債券。土地債券應(yīng)具備融資工具與補(bǔ)償工具的功能：一是為城鄉(xiāng)土地金融業(yè)務(wù)籌集長期,、低利資金,；二是城鎮(zhèn)化過程中土地征收與補(bǔ)償工具。兩種用途的土地債券在不同的階段應(yīng)有不同的側(cè)重,。一方面,，土地債券可作為土地銀行的主要融資工具，另一方面,，作為現(xiàn)金的替代物,，土地債券可用于城市土地儲備的收購與農(nóng)地征收等。而發(fā)行土地債券的標(biāo)的物既可以是土地資產(chǎn)也可以是土地未來收益現(xiàn)金流,。各發(fā)行地方政府應(yīng)將每年土地債券還本付息額列入當(dāng)年的預(yù)算,，提前撥給土地銀行以備支付。土地債券的發(fā)行權(quán)限設(shè)定為省級政府,，省級政府以下的地方政府可向其借入土地債券用于土地征收補(bǔ)償,。
|