|
日前，審計(jì)署公布了36個(gè)地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)的審計(jì)情況公告,。這是繼兩年前首次公布全國地方政府債務(wù)總體情況之后,，審計(jì)署又一次公布重要的地方債務(wù)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)顯示,，一些省會(huì)城市償債率指標(biāo)偏高。2012年有9個(gè)省會(huì)城市本級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%,，最高的達(dá)188.95%,，如果加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)219.57%,。有13個(gè)省會(huì)城市本級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的償債率超過20%,，最高的達(dá)60.15%。
結(jié)合上一次數(shù)據(jù),，大致可知：最近兩年來地方政府舉債促發(fā)展,、舉債出政績的做法并未從根本上收斂,，地方政府債務(wù)規(guī)模可能還在增加之中,，局部地方的償債壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大,。
此輪地方債問題，從直接原因看是2009年4萬億刺激計(jì)劃的結(jié)果,，但追根溯源,，地方債快速膨脹、局部風(fēng)險(xiǎn)快速聚集,，則與以前屢發(fā)的地方財(cái)政金融問題有著相同或類似的機(jī)制,。正是這些機(jī)制的綜合作用，讓地方政府債務(wù)呈現(xiàn)出“軟約束”特征,。
首先是地方和中央關(guān)系的扭曲,。在中央政府充當(dāng)最終隱性擔(dān)保者角色時(shí)，地方政府舉債自然顧慮更少,。早期,，地方政府、國有企業(yè)在向國有銀行借錢時(shí),，基本上不考慮還錢的壓力,，“借”來的錢可以發(fā)展企業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)，最終還不了錢,，成本則由全國人民負(fù)擔(dān),。這種情況下，自然是能“借”到多少就借多少,。今天,，一些地方政府之所以債多不愁，與借債對象是國有銀行就有著直接關(guān)系,。
民間有一種現(xiàn)象,，就是借債越多底氣越足，這種情況在地方政府身上也某種程度存在,。只要將自己與金融安全捆在一起,，就可以倒逼中央政府不敢緊縮經(jīng)濟(jì)，不敢對房地產(chǎn)調(diào)控出真招,，一些地方政府和社會(huì)上某些人確實(shí)就是這種思維方式,，在這種心理狀態(tài)下，債務(wù)對地方政府的約束自然無力,。
其次，現(xiàn)行政績制度刺激了地方政府的短期行為,，使地方政府舉債時(shí)嚴(yán)重忽視風(fēng)險(xiǎn),，甚至無所畏懼,。地方官員由上級任命，而其重要依據(jù)就是經(jīng)濟(jì)指標(biāo),，特別是國內(nèi)生產(chǎn)總值增長數(shù)字,，這種政績制度下追求增長成為官員“理性選擇”，而為了實(shí)現(xiàn)增長,，自然會(huì)采取各種手段,。當(dāng)人大機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)孛癖姛o法有效制約官員時(shí)，超過承擔(dān)能力的舉債自然成為手段之一,，甚至是最主要的手段,。還有一種情況是，部分民眾看不到負(fù)債的長期后果,，而被短期可見的經(jīng)濟(jì)變化所迷惑,，自覺放棄了對當(dāng)?shù)卣e債的監(jiān)督，甚至認(rèn)為大舉負(fù)債搞建設(shè)是官員有魄力的表現(xiàn),。這也是地方政府敢于,、樂于不計(jì)后果舉債的原因之一。
政績激勵(lì)和約束軟化必然導(dǎo)致短期行為,。有了政績可以升官,，麻煩可以留給下一任官員，后遺癥由當(dāng)?shù)乩习傩粘袚?dān),，地方官員自然什么也不用怕了,，什么債務(wù)率指標(biāo)，什么償債能力統(tǒng)統(tǒng)拋諸腦后,，只要自己任內(nèi)不出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)就可以了,，或者是出了債務(wù)危機(jī)時(shí)暫時(shí)應(yīng)付、掩蓋過去就萬事大吉,。我們看到,，2011年審計(jì)報(bào)告公布后，中央政府加大了對平臺融資的規(guī)范和清理,，地方政府從銀行借債越來越難,，于是通過信托、建設(shè)—移交（BT）和違規(guī)集資等方式變相融資,、違規(guī)融資的現(xiàn)象迅速蔓延,，中央政府的監(jiān)管措施輕易地被地方繞過，一些地方的債務(wù)還在以很快的速度增長,。
第三,，政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力過大也是導(dǎo)致債務(wù)膨脹的重要原因。正如審計(jì)署所指出的那樣,，一些地方政府將償債的希望寄托在土地財(cái)政上,。今天,，中國各地方政府的“商業(yè)模式”十分簡單：一邊通過舉債來搞基建，一邊通過賣地來取得財(cái)政收入并以之作為償債的來源,。這個(gè)模式順利運(yùn)轉(zhuǎn)下去的關(guān)鍵是土地市場,，一些地方政府之所以對土地市場抱以樂觀預(yù)期，正是相信自己手中的權(quán)力可以控制與房地產(chǎn)相關(guān)的整個(gè)鏈條,，可以維持土地市場的暢旺,。這種虛幻的自信心理，也是地方政府敢于大膽借債,、高成本借債的動(dòng)力之一,。
客觀地看，在目前階段地方政府承擔(dān)著一定的基礎(chǔ)建設(shè)任務(wù),，出現(xiàn)一定程度的地方政府債務(wù)是正�,，F(xiàn)象，應(yīng)該通過債務(wù)工具規(guī)范化,，加大信息透明度等措施來控制其風(fēng)險(xiǎn),。但值得注意的是，一些體制性因素導(dǎo)致地方債務(wù)出現(xiàn)了嚴(yán)重的軟約束問題,，從長遠(yuǎn)看,，這種軟約束體制是比具體債務(wù)數(shù)字更危險(xiǎn)的因素。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,，與國有企業(yè)預(yù)算軟約束相伴生的投資饑渴癥和低效率,，最終使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)無法持續(xù)。同樣,，地方政府的債務(wù)軟約束,，將會(huì)嚴(yán)重影響地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，以從上而下的監(jiān)管約束其膨脹固然必要,，但從長遠(yuǎn)看,，更重要的是從中央地方關(guān)系調(diào)整，消除中央地方博弈中的道德風(fēng)險(xiǎn),，徹底改變官員產(chǎn)生和提拔方式,，消除地方政府直接參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行權(quán)力等方面著手，建立起地方財(cái)政預(yù)算硬約束機(jī)制,，發(fā)揮債務(wù)的正面意義,，預(yù)防債務(wù)危機(jī)，使地方財(cái)政處于長期可持續(xù)發(fā)展軌道,。
|