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對(duì)于樓市的關(guān)注,，目前的焦點(diǎn)更多地放在了長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)上,，而不再是價(jià)格是否還會(huì)繼續(xù)上漲。對(duì)于樓市調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的關(guān)注點(diǎn)有很多,，討論較多的是如何破除地方政府的土地財(cái)政,。大家認(rèn)為,，樓市之所以屢屢落入“空調(diào)”和房?jī)r(jià)居高不下，從根本上來(lái)講是因?yàn)�,，如果房�(jī)r(jià)下跌或形成下跌預(yù)期,，不僅地價(jià)會(huì)下跌，而且開(kāi)發(fā)商拿地?zé)崆橐矔?huì)明顯消退,，土地市場(chǎng)會(huì)非常冷清,。
目前，地方政府土地出讓收入主要用于基建項(xiàng)目（如地鐵,、高速公路,、機(jī)場(chǎng)等），我們以此為例來(lái)說(shuō)明土地財(cái)政的要害,�,；�(xiàng)目的投融資模式是，地方政府將未出讓的土地（甚至是生地）注資給基建項(xiàng)目開(kāi)發(fā)方,，開(kāi)發(fā)方以土地抵押獲得銀行貸款來(lái)啟動(dòng)基建項(xiàng)目,。同時(shí)，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)方單獨(dú)或聯(lián)合房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商來(lái)開(kāi)發(fā)未來(lái)若干年后才能入市的房地產(chǎn)項(xiàng)目,，最后以房地產(chǎn)銷售償還銀行貸款和覆蓋基建運(yùn)營(yíng)費(fèi)用和短期虧損,。可見(jiàn),，如果房?jī)r(jià)下跌或形成下跌預(yù)期,，基建項(xiàng)目的投融資模式就無(wú)法維持。因此,，不管有沒(méi)有泡沫，房地產(chǎn)調(diào)控不能嚴(yán)厲,、房?jī)r(jià)不能下跌已經(jīng)成為地方政府維持項(xiàng)目投資的前置條件,。
如果有替代性的融資渠道，地方政府維持房?jī)r(jià)上漲和高房?jī)r(jià)的內(nèi)在激勵(lì)也就不存在了,。一方面,，地價(jià)和相關(guān)稅費(fèi)占房?jī)r(jià)60%以上的局面就會(huì)全面改觀，另一方面地方政府也不會(huì)對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控陽(yáng)奉陰違而導(dǎo)致調(diào)控陷入“屢調(diào)屢敗”,、“屢調(diào)屢漲”的局面,。近期，征收房產(chǎn)稅被認(rèn)為有望取代土地財(cái)政,，進(jìn)而建立房地產(chǎn)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制,。很多機(jī)構(gòu)和學(xué)者都在測(cè)算房產(chǎn)稅各種征收方案對(duì)于地方政府土地出讓收入的替代。大多數(shù)認(rèn)為,，1%左右的稅率和人均30平方米免稅的情況下,，房產(chǎn)稅可以彌補(bǔ)未來(lái)幾年土地出讓收入下滑形成的缺口。在未來(lái)向成熟房產(chǎn)稅過(guò)渡以后,，房產(chǎn)稅完全可以達(dá)到替代土地財(cái)政的目的,。
土地財(cái)政，言下之意就是財(cái)政收支失衡需要土地出讓收入來(lái)補(bǔ)缺口并形成了剛性依賴,。近年來(lái),，土地出讓收入已經(jīng)占到地方政府本級(jí)收入的50%，2010年最高達(dá)到70%，看似地方財(cái)政對(duì)于土地的依賴確實(shí)很深,，土地收入外的預(yù)算收入失衡問(wèn)題嚴(yán)重,。但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下構(gòu)建公共財(cái)政,，就是要建立符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系的財(cái)政預(yù)算制度,，關(guān)鍵的問(wèn)題是地方政府是否回歸到解決市場(chǎng)失靈和提供公共產(chǎn)品的本位，是否避免職能以外的支出對(duì)于地方政府收入增加的倒逼,。只有完全屬于地方政府職能范圍內(nèi)且受人大監(jiān)督的支出才屬于公共財(cái)政支出,，不受監(jiān)督的支出、侵入市場(chǎng)和民間領(lǐng)域的支出就不屬于公共財(cái)政支出,。
1994年分稅制改革,，解決了政府的“收入”問(wèn)題，卻沒(méi)有解決政府支出的公開(kāi)性和透明性問(wèn)題,。目前地方政府收支失衡的根本原因在于,，缺乏預(yù)算監(jiān)督和支出可行性研究的情況下，地方政府無(wú)序,、無(wú)效和無(wú)監(jiān)督支出的失控,，倒逼其四處尋求財(cái)政收入。一方面,，地方政府侵入市場(chǎng)和民間領(lǐng)域的支出很嚴(yán)重,，突出的例子就是突破政策扶持邊界，直接介入新型產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè),。近年來(lái),，光伏、多晶硅,、LED等行業(yè)紛紛走向產(chǎn)能過(guò)剩,、行業(yè)龍頭破產(chǎn)重組境地，地方政府不得不為直接介入市場(chǎng)而買(mǎi)單,。例如,，2012年江西省新余市政府將本地光伏龍頭企業(yè)——江西賽維一筆5億元到期信托貸款償還納入財(cái)政預(yù)算；另一方面,，地方政府投資支出缺乏可行性研究,，支出的效率不高，反哺財(cái)政收入能力不強(qiáng),。根據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù),，2012年中國(guó)地方國(guó)企的利潤(rùn)總額為6914億元，但凈資產(chǎn)收益率只有4.2%,，僅略高于一年期定期存款3%的利率,，不僅無(wú)法為財(cái)政收入增長(zhǎng)提供反哺,，反而成為財(cái)政負(fù)擔(dān)。反觀,，2012年非國(guó)企工業(yè)企業(yè)的利潤(rùn)總額為4.1萬(wàn)億元,，所有者權(quán)益19.5萬(wàn)億元，凈資產(chǎn)收益達(dá)到了21.2%,，是地方國(guó)企的5倍,。
再回到對(duì)土地財(cái)政的討論。盡管基建投資有彌補(bǔ)歷史欠賬的需要,，因?yàn)殚L(zhǎng)期工業(yè)化趕超戰(zhàn)略使得我國(guó)在城市基礎(chǔ)設(shè)施方面確有歷史欠賬,，但是，自從上世紀(jì)末,，我們一直拿基建投資來(lái)緩沖各種內(nèi)外部沖擊（如亞洲金融危機(jī),、“非典”和2008年國(guó)際金融危機(jī)），導(dǎo)致基建投資已超出了彌補(bǔ)歷史欠賬的范疇,，近年來(lái)投資的經(jīng)濟(jì)性和可行性非常值得懷疑,，重復(fù)投資（一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域數(shù)個(gè)機(jī)場(chǎng)）和不經(jīng)濟(jì)投資（廣場(chǎng)、博物館等）比比皆是,，但依然無(wú)法阻擋地方政府的投資熱情,。例如，云南省2011年高速公路共收取車輛通行費(fèi)69.6億元,，扣除管養(yǎng)費(fèi)用23.9億元之后,，尚不足以支付貸款利息65.9億元，虧損20.2億元,。投資成本和收益對(duì)比如此懸殊，直接原因就是云南省多山地形導(dǎo)致高速公路建設(shè)過(guò)程中橋梁和隧道投資成本上升,，全省32條高速公路橋隧比例為20.64%,。但是，如此明白的成本為什么沒(méi)有阻擋可行性報(bào)告的通過(guò),，深層次的原因還是地方政府對(duì)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增速的迷戀,，工程“招投標(biāo)”和材料采購(gòu)中的利益輸送到了無(wú)以復(fù)加的地步，可行性報(bào)告只是一個(gè)走過(guò)場(chǎng)的東西,。
因此,，所謂的土地財(cái)政并非是地方公共財(cái)政收支存在缺口，被迫轉(zhuǎn)向土地出讓收入來(lái)“貼補(bǔ)家用”,，而是無(wú)序,、無(wú)效和無(wú)監(jiān)督財(cái)政支出的失控，倒逼地方政府四處尋求可支配收入,，土地出讓由于具有成本低,、價(jià)值大,、能撬動(dòng)銀行貸款、啟動(dòng)項(xiàng)目投資,、拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資等特點(diǎn)成為最佳選擇,。值得注意的是，地方政府支出失控和“越位”的情況下,，卻對(duì)醫(yī)療,、教育、社保等方面缺位的情況視而不見(jiàn),，欠賬越來(lái)越多,。近年來(lái)，城市建成區(qū)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的物理邊界越來(lái)越大,，而相應(yīng)的公共服務(wù)配套建設(shè)非常滯后,、貨不對(duì)板，這些投資對(duì)于地方短期利益關(guān)系不大而不受重視,，看來(lái)我國(guó)的財(cái)政收支和預(yù)算距離公共財(cái)政建設(shè)失之千里,。
因此，土地財(cái)政的叫法不僅不準(zhǔn)確,，而且具有很大的迷惑性,，可能會(huì)誘使地方政府以彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口之名而行GDP增長(zhǎng)和利益驅(qū)動(dòng)下的亂支出之實(shí)，掩蓋了地方政府無(wú)序,、無(wú)效和無(wú)監(jiān)督支出失控和公共財(cái)政建設(shè)的問(wèn)題,。不改變“GDP政績(jī)”考核機(jī)制、不厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系,、不建立人大和社會(huì)各界對(duì)于預(yù)算監(jiān)督和約束的機(jī)制,，就難以根除地方政府無(wú)序、無(wú)效和無(wú)監(jiān)督支出失控的局面和公共財(cái)政建設(shè)的難題,，進(jìn)而所謂的土地財(cái)政也就難以破除,，樓市的長(zhǎng)效機(jī)制也就無(wú)法建立。
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