城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展,，是推動中國經濟向前走的一個巨大機會,，這是無人否定的，但我認為,，現(xiàn)在還需要認真研究中國城鎮(zhèn)化發(fā)展可能面臨的風險問題,。
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一,、中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個最大風險就是城鄉(xiāng)矛盾的內化 |
中國走向現(xiàn)代化，有一個絕對繞不過去的問題，就是通過現(xiàn)代經濟和城鎮(zhèn)化的發(fā)展,，改變城鄉(xiāng)二元化結構,，消滅城鄉(xiāng)差別。但是現(xiàn)實生活告訴我們,，在經濟高速發(fā)展和城市繁榮的過程中,，也可能出現(xiàn)另一種情況，城鄉(xiāng)二元化和城鄉(xiāng)矛盾并沒有真正得到真正解決,，而是轉化為城市化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的內部矛盾,，我把它叫做城鄉(xiāng)矛盾的內化。拉美和東亞一些國家,，已有這樣的典型案例,。
2006年我在研究中國農村就業(yè)轉移問題時就發(fā)現(xiàn)，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展也出現(xiàn)了城鄉(xiāng)矛盾內化的某些跡象,。1996年到2003年,，正是國內城市化快速擴張和大量占用農民耕地的高潮時期，耕地面積從19.51億畝急劇減少到18.51億畝,，7年中減少了1億畝耕地,，平均每年減少1429萬畝，7年耕地面積下降水平為
5.125%,，成為改革開放以來耕地面積下降最快的時期,，但正是在這個時間段（1996—2003），農業(yè)部門的就業(yè)比例卻始終保持在49%―50%的水平,，變動差率在1—0.9之間,，幾乎可以小到不計。
當時我的感覺是,，這樣發(fā)展下去不得了,。城市化把大量農村土地拿走了，代價僅僅是不成比例地接受少量城市戶籍市民,，繼續(xù)留在農村就業(yè)的人群比仍然相對較高,，出現(xiàn)了“兩個極不對稱”，即城市化占用耕地的增長和農村就業(yè)轉移增長的比例極不對稱,，城市規(guī)模擴張和城市吸納穩(wěn)定居民的比例極不對稱,。后來,，又有人提出了土地城市化大大快于人口城市化的問題,。以1980年到2010年為例，城市區(qū)域面積從5000平方公里上升為4.6萬平方公里,，面積增加了9.2倍,，城鎮(zhèn)化率為49.95%，同期城鎮(zhèn)常住人口從1.9140萬增加到6.7113億，增加了3.5倍,，其中戶籍人口只有4.5792億人,，人口城市化率只有43.15%，有2.1321億人沒有成為市民,。
“兩個極不對稱”繼續(xù)發(fā)展,，也可以在一個不太長的時間里讓中國城市化率達到很高水平（比如75%―80%）；讓農業(yè)產值和農民人口比例大大減少,，從而在形式上消滅城鄉(xiāng)二元結構和城鄉(xiāng)差別,。但是，一切問題都不會得到真正解決,。城鄉(xiāng)二元化結構和城鄉(xiāng)差別的矛盾,，將會轉化為城市體系內部的種種矛盾，例如城市人群貧富分化加大加劇的矛盾,，城市戶籍市民和大量非戶籍就業(yè)人群的利益矛盾,，政府管理差別和社會公平公正的矛盾，大城市人口過度擁擠和超越資源環(huán)境承載能力的矛盾,，等等,。
由此，在中國城鎮(zhèn)化的歷史任務基本結束之后,，經濟社會發(fā)展可能面臨一種非常糾結的狀況,。那時，城市土地無論在商用,、住宅還是工業(yè)用地方面的進一步擴張,，都會繼續(xù)創(chuàng)造巨大產值，城市建設與城市繁榮會發(fā)展到一個新水平,，中國經濟總量肯定上一個大臺階,。與此同時，大量失地農民只有少部分真正融入市民社會,，大部分成為不穩(wěn)定的城市最低收入人群,，以及仍有相當比例的農村就業(yè)者。這時,，如果我們執(zhí)政黨還要繼續(xù)堅持公正公平和共同富裕的發(fā)展方針,，在已經沒有大量土地資源和公有制土地紅利使用殆盡的情況下，斡旋余地將十分有限,，成本和難度會非常之大,。由于城鎮(zhèn)化過程中對土地資源及其收益的不平等分配，失地農民損失巨大,，城鄉(xiāng)矛盾內化的社會矛盾一定會更加復雜,、更加深刻、更加尖銳……中國的社會經濟發(fā)展狀況，很可能就是另外一種樣子了,。
根據(jù)我個人的觀察，國內已經出現(xiàn)的“城鄉(xiāng)矛盾內化”現(xiàn)象,，一直沒有得到比較明顯的改變，在某種程度上還有擴大的跡象,。
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二、新一輪國內城市化的發(fā)展趨勢同農民市民化逆向而動 |
目前有一種很通行的觀點,，認為未來城鎮(zhèn)化發(fā)展可以產生40萬億元的投入拉動,，成為進一步推動經濟的強大杠桿。這種分析是有道理的,。但我認為如果真有40萬億元的話,，怎么投入才是最重要的問題，因為不同的投入——投入領域,、投入結構,、投入方向,，會給城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來完全不同的結果,。
最近,，中國社會科學院發(fā)布的《中國城市發(fā)展報告2012》,，從農民市民化的角度，提出了一種對未來城鎮(zhèn)化投入問題的思路,。這個報告不是抽象計算40萬億元的宏觀經濟賬,，比如未來
30%左右的城市化率可以創(chuàng)造多少土地收入,、新增消費,、稅收總量、融資規(guī)模,，最終能夠增加多少GDP總量等等，而是測算在社會保障和公共服務的配套上,，需要為農民市民化投入的成本,。該報告提出國內農民市民化的平均成本為10萬元,，進入中等城市的農民家庭配套成本50萬元，大城市將超過100萬元,，總計未來20年大約需要投入40萬億—50萬億,。
按照我的理解,，為農民市民化進行社會保障和公共服務配套的城鎮(zhèn)化發(fā)展,，實際上提出了一種具有明確指向性的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，即能夠充分容納和實現(xiàn)農民市民化的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式,。這是一種非常有意義的分析方式,。從理論合理性的意義上估算，未來20年農民市民化的數(shù)額相當巨大,，首先需要把現(xiàn)有無城市戶籍的
2億多農民工轉為市民,，之后按照合理的農業(yè)就業(yè)人口比例，還應把近2億人轉入城鎮(zhèn)就業(yè)、生活,，這樣粗算下來就有近4億農民需要轉為城市市民,。
要實現(xiàn)和容納這4億人的農民市民化,，讓這4億人在城市和城鎮(zhèn)中宜居、宜業(yè),、宜養(yǎng),，就必須在城市化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體架構中，有能夠讓他們充分就業(yè)的行業(yè)領域,，有大量適合他們貨幣購買力的住房,，有足以容納他們子弟充分接受教育的學校,，有能夠滿足為他們服務的醫(yī)療和其他基礎設施等等，還要有一個適應他們收入水平的城市生活成本門檻,。很顯然,，要滿足這些要求,，已經不是搞幾項工程和幾個投入預算就能解決的問題了,，而是涉及中國未來城市化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的大方向、大趨勢,。
目前，中國的城市化,、城鎮(zhèn)化發(fā)展正進入新的發(fā)展階段,，這個階段表現(xiàn)出來的種種情況,，我認為非常不適合農民市民化的轉變,，更不要說數(shù)量如此龐大的農民市民化的轉變了,。
美國學者諾色姆曾提出城市化進程一般可以分為三個階段,，城市化率低于
30%為初始階段,，30%后是加速階段，70%即達到成熟階段,。“城市化三階段理論”是否對中國適用,，尚待驗證，但他把城市化發(fā)展進行階段性分析的方法,，很值得借鑒,。根據(jù)我們的觀察，改革開放后的國內城鎮(zhèn)化發(fā)展,，大致可分為兩個階段,。第一階段主要以城市外延規(guī)模擴張為特征,，在城市土地擴張帶動下,，推動大規(guī)模城市改造、大規(guī)模住房和大規(guī)�,；A設施建設，目前大多數(shù)城市已進入該階段尾聲,。第二個階段,，許多城市開始選擇向高端化發(fā)展，在高端基礎實施,、高端產業(yè)行業(yè)和高端投資領域,，進行全面規(guī)劃、全面動員,、全面投入,。
應當看到，中國出現(xiàn)城市高端化發(fā)展態(tài)勢,，既有發(fā)展階段提升需求的客觀背景,，也有政府行政偏好的驅動。后者的作用非常強勢,、非常有效,，在缺乏必要約束時還常常導致城市高端化發(fā)展走向極端,，甚至扭曲。例如許多城市的住房和住宅社區(qū)建設越來越高檔化,、貴族化,，城市公共設施越來越追求氣派、豪華,，動輒就是國際一流,。城建豪華之風的典型案例就是爭建摩天大樓。據(jù)統(tǒng)計,，2011年中國摩天大樓有1000多座,，正在準備建設的也有1000多座，遠超美國的436座和阿聯(lián)酋的50座,。在國內經濟發(fā)展排名很靠后的貴陽市,，也要規(guī)劃建設17座摩天大樓,；幾乎沒有知名度的廣西某市,，正在雄心勃勃地規(guī)劃建設全國第一的“亞洲國際金融中心”，高度為528米,。初步計算，5年后全國新建摩天大樓可能超過1000座,，以每座50億元計算,，投資總額將超過數(shù)5萬億元,。
這樣的所謂城市高端化發(fā)展，可能不是個別案例而是比較普遍的現(xiàn)象,，不是少數(shù)行政官員追求的目標而是大多數(shù)政府在新一輪城市化發(fā)展中爭相攀比、追求的東西,。如此下去,，前文所講的農民市民化的城鎮(zhèn)化發(fā)展，就只有理論概念和模式的意義了,。更值得研究的是，現(xiàn)在國內許多城市都在推行以產業(yè)高端發(fā)展進行人口調控，辦法是“以業(yè)控人”,，立足把大量低端產業(yè)及其就業(yè)人群淘汰出去,。這種做法,，簡直就是公開向農民市民化挑戰(zhàn)了。
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三、現(xiàn)有大,、中、小城市的發(fā)展環(huán)境都不是農民市民化的歸宿 |
長期以來,，理論界普遍認為農民工轉變?yōu)槌鞘惺忻竦淖畲笳系K是城鄉(xiāng)戶籍制度,，提出只要放開嚴格的戶籍管理就能改變現(xiàn)狀,。我歷來不認同這個觀點，至少在北京,、上海,、廣州一類大城市,，這個觀點與事實不符,。實際情況是，在這樣的大城市里實現(xiàn)農民市民化,，最大、最重要的障礙并不是戶籍,，而是生活成本的高昂和社會保障的短缺,。下面僅以兩個典型事例說明問題。
第一,，從住房問題看,。從2004―2011年,，國內商品住宅銷售價格（元∕平方米）增長92.83%,，平均每年價格增長11.60%,，大致8年翻一番,，其中北京、上海等大城市的房價年增水平高于16%,，大致6年翻一番,。在中央政府的嚴格調控下,，情況有所改善,，但是從2012年11月開始，房價水平又大幅反彈,，許多大中城市已接近兩位數(shù)字,。據(jù)有關部門調查,，農民工在城鎮(zhèn)的住房，52%為用人單位提供的集體宿舍,，47%為租住“城中村”,、城鄉(xiāng)結合部或城近郊區(qū)的農民住房，自購住房的比重不足1%,。繳納住房公積金的農民工比重不足3%,。2010年農民工月租房成本平均為421元,，占月平均工資的1/4�,，F(xiàn)在中央政府正在大力實施保障房建設工程，3200萬套保障房以四口之家計算可容納近1.2億人,，但這個保障房工程基本上沒有農民市民化的份額,，更不要說可能有上億人的規(guī)模了,。
第二,，從社會保障問題看,。最近
8年來城市企業(yè)退休基本養(yǎng)老金水平連續(xù)提高,，2012年已從月人均700多元提高到1700元,，年收入達到
20400元，這就為全面參加社會保障項目提供了基本條件,。相比之下,，據(jù)有關部門統(tǒng)計,，全國農民工2011年底參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的比重僅為16.4%,，參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的僅為18.6%,，參加工傷保險的僅為
27%，參加失業(yè)保險的僅為9.4%,。如此低的參保水平，主要受制于低收入水平的制約。以武漢市為例,，一個農民工如參加城鎮(zhèn)各項社會保險，用人企業(yè)每月需為其繳納516元,，農民工本人每月繳納166元（占其本人月工資的12%）,，合計為每月682元，每年為8184元,。在平均月收入只有1383元的條件下，農民工怎么會有全面參保的積極性呢,。
很顯然，大城市決不是數(shù)億中國農民工的歸宿,。在高昂的居民生活成本面前,，即使給農民工一個戶口本，絕大多數(shù)人也很難在大城市找到自己長久的安身立命之處,。怎么辦呢,？要實現(xiàn)農民市民化的轉變，剩下的選擇就只有一個——中小城市,，特別是生活成本較低的小城市,。這是我一直看好的數(shù)億中國農民工的最終歸宿。
但是,，深入調查研究就會發(fā)現(xiàn),，這個看似合乎邏輯的選擇路徑，實際上也并不一定走得通,。
近幾年來國內中小城市的發(fā)展,，也出現(xiàn)了向高端化發(fā)展的傾向。據(jù)國內一家研究機構統(tǒng)計,，全國有
600多個城市正在雄心勃勃地計劃“走向世界”,，在200多個地級市中，有180多個正在全面規(guī)劃建設“國際大都市”,，約占全部地級市的
90%左右,。這種城鎮(zhèn)化發(fā)展方向的選擇，顯然并沒有大量容納農民工的考量,。
在小城鎮(zhèn)就業(yè)也并不容易,，無產業(yè)則無就業(yè)，現(xiàn)在各類產業(yè)都主要聚集在大城市和大城市群周圍,，大多數(shù)小城鎮(zhèn)的產業(yè)聚集程度,，遠遠不能滿足農民市民化的就業(yè)要求。說到小城鎮(zhèn)的基礎設施建設,，問題就更大,，目前我國還有
20%的小城鎮(zhèn)無集中供水，86%的小城鎮(zhèn)無污水處理設施,，小城鎮(zhèn)的人均市政公用設施投入僅為城市的
20%,。再看小城鎮(zhèn)的基本公共服務,，無論是公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生還是公共文化設施,，都遠遠無法同大中城市相比,。在這樣的發(fā)展狀況下，無法設想國內的小城鎮(zhèn)能夠承當起農民市民化的歷史任務,。
建議下一步城鎮(zhèn)化的發(fā)展節(jié)奏可以考慮放慢一些,。不要急于在未來15—20年時間里，把中國最后20%—30%左右的城鎮(zhèn)化空間填平,。城市化和城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個非常復雜的大系統(tǒng),，涉及產業(yè)布局結構、公共產品布局結構,、大中小城鎮(zhèn)布局結構和國家基礎設施布局結構等綜合統(tǒng)籌,。如果城鎮(zhèn)化土地擴張速度過快、規(guī)模過大,，系統(tǒng)配套長期嚴重滯后,，在土地城鎮(zhèn)化率達到75%—80%之后，就很可能出現(xiàn)各種城鎮(zhèn)化的扭曲現(xiàn)象,，那個時候再進行全面調整,，成本會非常之高，難度會非常之大,。建議中央決策機構的頂層設計,，不但要統(tǒng)籌全局、系統(tǒng)謀劃,，還要特別注意突出重點,、把握節(jié)奏，不能簡單制定時間表之類的東西,，更要警惕政府主導的運動式,、強制式城鎮(zhèn)化。