2013年4月27日至28日,，由中國（海南）改革發(fā)展研究院,、德國國際合作機(jī)構(gòu)合作舉辦的“城鎮(zhèn)化發(fā)展與包容性增長——人口城鎮(zhèn)化的政策與體制”第77次中國改革國際論壇在海口召開,。與會中外專家就新型城鎮(zhèn)化的政策調(diào)整與制度創(chuàng)新展開了探討,。
| |
一、順應(yīng)城鎮(zhèn)化大趨勢的改革與創(chuàng)新 |
中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林指出,，當(dāng)前,，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的許多矛盾,、問題，大都與人口城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制改革滯后相關(guān),。要充分釋放城鎮(zhèn)化巨大的內(nèi)需潛力,，需要以更大的決心和魄力推進(jìn)戶籍制度、土地制度,、公共服務(wù)制度等方面的改革創(chuàng)新,。
中國銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征指出，體制的設(shè)計是要形成對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐,。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化,，制度也需要改革和調(diào)整。城鎮(zhèn)化是一個客觀趨勢,，我們需要思考的是如何順應(yīng)這個趨勢,，改革不相適應(yīng)的體制與制度。
國民經(jīng)濟(jì)研究所副所長王小魯認(rèn)為,，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)諸多問題,，既有認(rèn)識上的原因，更有體制的和利益導(dǎo)向的原因,。例如,，在當(dāng)前土地轉(zhuǎn)讓制度下，地方政府征地再賣地,，可以獲得大筆收入,，大量投資城市建設(shè)，做大GDP,，進(jìn)而給地方政府帶來政績,。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，需要在制度和政策層面作出必要的調(diào)整和改革,。
1.
戶籍制度需要的不是一般的改革,。遲福林指出,，中國城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度形成了城鄉(xiāng)居民之間權(quán)利的不平等、享有公共資源和社會福利的不平等,。對戶籍制度,，不是一般的改革創(chuàng)新問題，而是要明確提出取消的目標(biāo),。
中改院學(xué)術(shù)委員常修澤認(rèn)為,，應(yīng)取消戶籍制度，未來幾年建立以身份證為主要標(biāo)志的制度；即便還有戶口,，也僅承擔(dān)人口登記的功能,，沒有其他附加功能。這是一種包容性的制度創(chuàng)新,。
2.
推動戶籍制度與公共服務(wù)的聯(lián)動改革,。不少專家認(rèn)為，戶籍制度要取消,，但不是根本,，依附其背后的公共服務(wù)才最重要，需要聯(lián)動推進(jìn),。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾認(rèn)為,，中小城市戶籍放開，但沒有多少人去,；大城市戶籍未放開但仍有很多人想進(jìn)入,，其根源在于大城市集中了大量優(yōu)質(zhì)資源，機(jī)會更多,、更公平,。因此，許多問題不是簡單放開戶籍制度就能解決的,。
中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞認(rèn)為,，城鎮(zhèn)化主要涉及農(nóng)民工市民化，但這不僅是一個戶口問題,，還涉及社會包容,，涉及如何消除社會排斥問題。
3.
明確取消戶籍制度的時間表,。遲福林提出,，取消戶籍制度可以分步走，但要有時間表,。建議：1～2年內(nèi)剝離戶籍制度的福利分配功能,
在中小城鎮(zhèn)全面取消戶籍制度,，建立人口登記制度；3～5年內(nèi),，除了某些特大城市外,，其他大中城市的戶籍制度基本放開，全面實施居住證制度,；5～8年內(nèi),，全面實行以身份證代碼為唯一標(biāo)識的人口登記制度。
薛瀾認(rèn)為,，可以考慮漸近取消戶籍制度：第一，淡化戶籍的福利屬性，使之成為人口登記的管理工具,；第二,，建立城鄉(xiāng)一體化的、與所在地權(quán)利義務(wù)相對等的二級身份認(rèn)證機(jī)制,。
| |
三,、城鄉(xiāng)一體化重在基本公共服務(wù)均等化 |
1.盡快出臺統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化政策。遲福林指出,，著眼于2020年城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)的目標(biāo),，建議盡快出臺全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化政策，由此解決農(nóng)民工需求最為迫切的子女教育,、養(yǎng)老與醫(yī)療保險,、基本住房保障等問題，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對接,、融合,。
中國城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟(jì)研究所所長陳淮認(rèn)為，過去的城鎮(zhèn)化中,，在接受農(nóng)民工進(jìn)城,，及讓他們享受均等化的社會福利待遇方面，城市本身的準(zhǔn)備還遠(yuǎn)不充分,。薛瀾認(rèn)為,，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要保障基本公共服務(wù)，可以把公共服務(wù)分為基本生存需求,、社會保障體系,、發(fā)展機(jī)會與能力提升等三類，并且采取不同的保障機(jī)制,。
財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希指出,，保障農(nóng)民工的公共服務(wù)，需要改革公共服務(wù)提供方式,，從過去的“讓人去找公共服務(wù)”轉(zhuǎn)向“讓公共服務(wù)跟人走”,。
2.
基本公共服務(wù)有一個成本問題，但更涉及制度安排與創(chuàng)新,。國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬估算了農(nóng)民工市民化成本,，她指出，要將現(xiàn)在已經(jīng)居住在城市的近1.6億農(nóng)民工市民化,，所需教育,、社保、低保,、住房方面的新增支出（按2011年價格）約為1.8萬億元,。她認(rèn)為這個支出并非不可承受,，關(guān)鍵是推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和制度創(chuàng)新。
3.
采取多種方式加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對接與統(tǒng)一,。遲福林指出,，可以用多種方式解決農(nóng)民工基本公共服務(wù)均等化。以住房保障為例,，各級政府應(yīng)盡快將符合條件的外來務(wù)工人員納入公共租賃住房保障范圍,；對招用農(nóng)民工比較多的企業(yè)，在符合規(guī)劃的前提下,，應(yīng)鼓勵支持企業(yè)在依法取得的土地上建設(shè)農(nóng)民工的宿舍樓,。
唐鈞指出，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中關(guān)鍵要解決城鄉(xiāng)居民的國民待遇問題,，即基本公共服務(wù)均等化,。最理想的出路是，農(nóng)民是一種職業(yè)而不是一種身份,。中國城市發(fā)展研究院副院長袁崇法認(rèn)為,，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的核心是社保關(guān)系無障礙轉(zhuǎn)繼�,？梢源_立城鄉(xiāng)基本社會保障的一個基本線,，這個基本保障可以在城鄉(xiāng)之間、城市之間隨著人口遷徙而自由流轉(zhuǎn),；并且由中央保障這塊支出,，以實現(xiàn)基本社會保障公平。
中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平強(qiáng)調(diào),，城鎮(zhèn)化中的基本公共服務(wù)均等化,，不僅是財政意義上的均等化，更是在空間發(fā)展布局上的均等化,。
| |
四,、推進(jìn)城鄉(xiāng)土地制度的對接與統(tǒng)一 |
1.
農(nóng)地矛盾根源于法律尚未賦予農(nóng)地使用權(quán)完整的物權(quán)性質(zhì)。遲福林指出,，這些年城鎮(zhèn)化中暴露出來的農(nóng)地問題,，與法律尚未賦予農(nóng)地使用權(quán)完整的物權(quán)性質(zhì)直接相關(guān)：第一，農(nóng)村征地強(qiáng)拆,、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等問題,，深層次的原因在于農(nóng)地實際上為債權(quán)而非物權(quán)，農(nóng)民難以成為征地中的談判主體,；第二,，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)�,；�(jīng)營受制于農(nóng)村土地交易市場發(fā)育滯后,；第三,，集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，使得農(nóng)民通過土地使用權(quán)抵押獲得銀行貸款面臨法律障礙,；第四,，由于農(nóng)地和宅基地的物權(quán)性質(zhì)不完整，農(nóng)民難以通過承包地和宅基地流轉(zhuǎn),，帶著資本進(jìn)城，由此導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后,。
陳淮指出,，當(dāng)前制度安排中，農(nóng)民房子不被認(rèn)為具有產(chǎn)權(quán),，它不叫“房產(chǎn)”而叫“土地附著物”,，只不過是集體產(chǎn)權(quán)土地資源的附著物。這制約了農(nóng)民有效競爭,，也制約了農(nóng)民公平地分享城鎮(zhèn)化紅利,。葉劍平認(rèn)為，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中關(guān)鍵是尊重并保護(hù)城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán),，市民最大的財產(chǎn)是不動產(chǎn),，農(nóng)民最大的財產(chǎn)卻說不清。土地所有權(quán)虛置,，使用權(quán)又不能流轉(zhuǎn),、買賣和抵押，農(nóng)民土地看上去似乎是財產(chǎn),，但是又沒有財產(chǎn)的完全屬性,。
2.
盡快賦予農(nóng)地使用權(quán)以物權(quán)性質(zhì)。遲福林建議,，盡快修改相關(guān)法律法規(guī),，賦予農(nóng)地使用權(quán)以物權(quán)性質(zhì)，由此收獲多方面的改革紅利：第一,，有利于使農(nóng)民帶著土地財產(chǎn)權(quán)或流轉(zhuǎn)所得的資本進(jìn)城,，加快人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。第二,，有利于推動農(nóng)地流轉(zhuǎn),，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)�,；�,、集約化經(jīng)營。第三,，有利于提高農(nóng)民在土地出讓中的主體地位,，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益,，提高農(nóng)民的土地收益。
3.
推進(jìn)城鄉(xiāng)土地制度的對接與統(tǒng)一,。袁崇法指出,，要把宅基地看成農(nóng)民的住房保障，這樣才可以和城市的住房保障體系進(jìn)行對接,。葉劍平認(rèn)為,，城市土地強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)性可以變現(xiàn)，而農(nóng)村土地強(qiáng)調(diào)資源性,，也就是強(qiáng)調(diào)要保護(hù),。需要盡快從制度安排上改變這一格局，一視同仁,。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任黨國英認(rèn)為,，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，必須深化土地制度改革,。未來幾年盡快在明晰土地產(chǎn)權(quán),、更新土地規(guī)劃、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,、改革城市土地規(guī)劃,、深化農(nóng)業(yè)用地管理等五項制度上推進(jìn)相應(yīng)的改革。
1.
財稅體制改革成為下一步改革的關(guān)鍵,。曹遠(yuǎn)征指出，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中,，財稅體制改革具有深遠(yuǎn)影響：它不僅涉及經(jīng)濟(jì)體制,，而且涉及社會體制、政治體制,；它不僅要求明確央地關(guān)系,，而且要求預(yù)算公開透明。由此為中國走向法制社會,、責(zé)任政府,、并啟動全面改革奠定基礎(chǔ)。因此,，財稅體制改革成為下一步改革的關(guān)鍵,。
2.盡快建立一元化公共財政體系。財政部財政科學(xué)研究所所長賈康指出,，要釋放城鎮(zhèn)化的巨大內(nèi)需潛力,，重點是以一元化公共財政支持新型城鎮(zhèn)化：一是形成全口徑預(yù)算概念下的公共資源配置全景圖，進(jìn)而優(yōu)化其結(jié)構(gòu),；二是構(gòu)建非歧視性的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體制和運(yùn)行機(jī)制,；三是使財政體系與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略,、戶籍制度、土地制度,、不動產(chǎn)制度改革等協(xié)調(diào)配合,；四是探索公私合作伙伴關(guān)系，建立有效的籌資機(jī)制,。
曹遠(yuǎn)征指出,，關(guān)鍵是財政體制要從過去主要鼓勵生產(chǎn)和投資轉(zhuǎn)向主要鼓勵消費(fèi)和滿足社會需求。為此,，財政支出方向和支出結(jié)構(gòu)應(yīng)該做出相應(yīng)調(diào)整,。此外，現(xiàn)行預(yù)算體制分為一般性財政預(yù)算,、基金預(yù)算、國有企業(yè)和國有資本預(yù)算,、社會保障預(yù)算四塊,，這種分割帶來了不少弊端，需要盡快統(tǒng)一與對接,。
3.
盡快明確城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各級政府支出責(zé)任和財力保障,。湖北省社科院院長宋亞平認(rèn)為，當(dāng)前各地?zé)嶂缘耐恋刎斦�,，根源在于�?dāng)前財稅體制使地方政府權(quán)力,、義務(wù)、責(zé)任不平衡,、不對等,，地方政府希望通過城鎮(zhèn)化經(jīng)營土地、實現(xiàn)地方財政脫貧致富的沖動十分明顯,。
曹遠(yuǎn)征認(rèn)為,，可以從明確中央與地方支出責(zé)任入手，解決地方財力匹配問題,；同時考慮把國有資產(chǎn)的股權(quán)劃進(jìn)養(yǎng)老金賬戶,。劉尚希指出，一方面,，各級政府的責(zé)任,，尤其是財政責(zé)任要做重新調(diào)整；另一方面,，盡快建立轄區(qū)財政責(zé)任制度,，以常住人口為標(biāo)準(zhǔn)保障公共服務(wù)供給。薛瀾也指出,，保障公共服務(wù)的有效提供,，需要建立可持續(xù)的財政體系,，對三類不同的公共服務(wù)，需要明確政府的不同職責(zé),、設(shè)計不同的財政保障機(jī)制,。
4.
城鎮(zhèn)化可以考慮引入PPP籌資機(jī)制。賈康以及財政部財政科學(xué)研究所研究員孫潔均建議,，可以積極引入公私合作伙伴（PPP）模式,，建設(shè)新型城鎮(zhèn)化過程中間有效的籌資放大機(jī)制和管理增效機(jī)制。聯(lián)合國開發(fā)計劃署崔勛指出,，政府提供好公共服務(wù),，促進(jìn)包容性增長，可以通過廣泛的公私伙伴關(guān)系,，動員社會資源和私有部門參與城鎮(zhèn)化的建設(shè),。
中國銀河金融控股有限責(zé)任公司董事長陳有安認(rèn)為，滿足新型城鎮(zhèn)化需求的城鎮(zhèn)金融機(jī)制并沒有有效建立,，僅靠政府資金和銀行信貸的投融資模式很難滿足,。為此，需要盡快突破傳統(tǒng)的金融機(jī)制,，推進(jìn)多層次的資本市場建設(shè),，實現(xiàn)金融產(chǎn)品多樣化。