|
國家發(fā)改委副主任張曉強在博鰲亞洲論壇上公開透露，目前正在抓緊編制城鎮(zhèn)化規(guī)劃,。這預示“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略即將從幕后走向前臺,。因為有著傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式和城市化弊端的切膚之痛，大家都迫切希望借新型城鎮(zhèn)化之聚勢打開深化改革的命門,。
但是,，新型城鎮(zhèn)化在規(guī)劃實施上還面臨成串的問題，特別是規(guī)避“穿新鞋走老路”的頑疾,，即地方政府借城市戶口來圈地,、發(fā)展房地產(chǎn)和上投資項目。從近期“國五條”在各地的落實情況看,，地方政府依舊抱著對土地財政,、項目投資、傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式的貪戀,。而我國的資源和環(huán)境,、民生和社會已經(jīng)到了“傷不起”的境地。新型城鎮(zhèn)化涉及土地和戶籍制度,、央地關系,、財稅制度等體制性改革，本質上是改革問題而非增長問題,，牽一發(fā)而動全身,，規(guī)劃實施的效率亟待智慧的頂層設計來支撐。若新一屆政府做好頂層設計,，制定好游戲規(guī)則,，則新型城鎮(zhèn)化的推進就已成功了一半。
目前來看,，頂層設計還有幾個問題需要破解或厘清：
其一，關鍵問題是戶籍還是土地,。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化路徑下農(nóng)民工無法通過戶籍實現(xiàn)市民化和享受應有的社會保障,，這是造成“偽城鎮(zhèn)化”的根源，很多人認為首要的是跨越戶籍障礙,。近年來,，國家在放松戶籍限制上也出臺了一些措施，但戶籍制度改革解決的只是社保和就業(yè)問題。只有集體土地平等地進入土地市場,，農(nóng)民工才能享受市場化帶來的溢價收益,，才能破解社保和就業(yè)的成本難題。土地制度改革先行有更深的含義,，集體土地能否市場化是農(nóng)民是否意愿參與城鎮(zhèn)化的標志,，也是決定城鎮(zhèn)化實施效率的標志。再進一步,，集體土地如能市場化,，將打破土地國有化征收條件下地方政府濫用廉價要素的負面激勵，破解地方政府對房地產(chǎn)和傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式的依賴,。
其二,，尊重國際規(guī)律還是迎合中國特色。為了規(guī)避傳統(tǒng)城市化的弊端,，現(xiàn)在有一種全面否定了傳統(tǒng)城市化路徑的傾向,，要求尊重國際城市化規(guī)律，即尊重人口的自由遷徙權,，認識到城鎮(zhèn)化是工業(yè)化,、產(chǎn)業(yè)升級的結果而非工具。筆者認為,，正視中國城鎮(zhèn)化的特色,，一方面是要肯定30年來我國城市化路徑是以比較優(yōu)勢參與國際分工的必然結果，農(nóng)民工和土地廉價征用具有必然性,；另一方面,，在等級化城（市）鎮(zhèn)管理體制下資源配置的非市場化，使得地方資金來源和公共服務供給深度依賴土地財政,，長期風險突出,。或許,，將國際城市化規(guī)律對于城市化效率的決定契入到新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實施的每一步,，能將改推進革與回避制度慣性結合起來。例如,，可推廣河南“人地流動掛鉤”的模式,，既尊重了人口自由遷徙的規(guī)律，又承認了土地依賴的現(xiàn)狀,；再如,，先解決已在城市工作生活多年的非戶籍農(nóng)民工家庭市民化問題，這在財力上和阻力上難度也較小,。
其三,，城市群模式還是大中小城市合理布局。管理層希望的城鎮(zhèn)化模式是大中小城市合理布局，而學術界則認為城市群模式更合意,。前者不僅基于解決我國大城市的病態(tài)（高房價,、交通擁擠、環(huán)境污染,、公共服務壓力等）的考慮,，更希望規(guī)避資源向少數(shù)大城市集中帶來經(jīng)營城市、資產(chǎn)投資傾向,、收入差距和產(chǎn)業(yè)空心化問題,；而后者則基于順應產(chǎn)業(yè)和資源集聚的規(guī)律。改革開放以來,，我國城市化模式的主基調是控制大城市,，發(fā)展中小城市（鎮(zhèn)），但事實上大城市發(fā)展要遠遠好于中小城市,，深層原因在于資源和產(chǎn)業(yè)主要在大城市集聚對于人口的吸引,。產(chǎn)業(yè)和資源集聚、公共服務設施供給以及大城市產(chǎn)業(yè)升級轉移的現(xiàn)狀鎖定了未來城鎮(zhèn)化的路徑,。未來大城市依舊具有較強的資源吸納能力,，對人口流入的吸引能力最強。同時,，交通設施將大城市和周邊市鎮(zhèn)連接起來,，使大城市產(chǎn)業(yè)結構升級、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉移輻射周邊中小城市發(fā)展成為可能,，從而形成城鄉(xiāng)交錯地帶以及圍繞交通沿線布局的工業(yè)小城市（鎮(zhèn)）,。這種模式有別于目前周邊小城市（鎮(zhèn)）發(fā)展嚴重滯后的城市群模式，這并非是大中小城市空間上基本平均的布局,，而是對目前城市化布局的糾偏,。管理層提出的大中小城市合理布局，是城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的結合體,，這是遠期目標,。
其四，頂層設計如何尊重地方首創(chuàng),。由于在城鎮(zhèn)化推進的成本支出和效用上,，中央和地方存在沖突，例如城鎮(zhèn)化成本支持,、公共設施建設壓力,、城市戶籍人口抵制等。同時,，各地的集聚能力、財政實力、基礎設施現(xiàn)狀,、吸納能力各不相同,，激勵地方的首創(chuàng)精神也很重要。頂層設計需要解決的是理順盤根錯節(jié)的利益關系,，找到體制和利益鏈條中最薄弱環(huán)節(jié)作為改革切入點,，設置地方推進新型城鎮(zhèn)化的考核機制，激勵地方政府有動力落實中央城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略思路,，以求在支出分擔,、融資出路、財政分權讓利等方面能實現(xiàn)雙贏,；而地方需要解決的是如何落實試點主導權,，探索城鎮(zhèn)化在促進地方經(jīng)濟增長和增加財政收入方面的積極因素，評估地方城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施效率和成功經(jīng)驗的推廣等問題,。
|