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中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的一個(gè)重要前提條件是政府體制改革,，這已經(jīng)成為政府和市場(chǎng)的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。本文將主要討論發(fā)改委和財(cái)政部的整合問(wèn)題,。雖然短期看來(lái)不會(huì)有變化,，但如果看今后5~10年，這個(gè)改革還是很有必要推進(jìn)的,。
根據(jù)2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》的界定,，發(fā)改委更多的是從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略等更宏觀的角度,，擬定重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)及政策。而財(cái)政部最主要的職能包括擬定財(cái)稅發(fā)展戰(zhàn)略,、規(guī)劃以及組織實(shí)施,，并承擔(dān)中央各項(xiàng)財(cái)政收支管理的責(zé)任。簡(jiǎn)單來(lái)講,，財(cái)政部負(fù)責(zé)的是通過(guò)基礎(chǔ)財(cái)稅與預(yù)算體系的設(shè)計(jì),，以達(dá)到規(guī)范財(cái)政紀(jì)律、調(diào)節(jié)財(cái)政收支并平衡經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的目的,。從二者的職責(zé)劃分來(lái)看,，發(fā)改委重計(jì)劃，財(cái)政部重執(zhí)行,。
然而仔細(xì)觀察可以發(fā)現(xiàn),，發(fā)改委作為一個(gè)宏觀戰(zhàn)略調(diào)控部門(mén)，卻被賦予了部分微觀管理事務(wù)和具體審批的權(quán)力,。根據(jù)規(guī)定,，發(fā)改委承擔(dān)著重大建設(shè)項(xiàng)目布局的責(zé)任，涉及中央政府投資和重大建設(shè)的項(xiàng)目都要經(jīng)過(guò)發(fā)改委的審批,，此外,，大額用匯投資也需過(guò)發(fā)改委這道坎。
以2012年下半年為例,，據(jù)筆者的粗略統(tǒng)計(jì),，下半年國(guó)家發(fā)改委審核通過(guò)的項(xiàng)目數(shù)超過(guò)500個(gè)，其中9月份當(dāng)月就通過(guò)147個(gè)項(xiàng)目,，平均每月審批超過(guò)80個(gè)項(xiàng)目,。
此外，發(fā)改委批復(fù)項(xiàng)目的節(jié)奏差別也很大,，譬如經(jīng)歷了去年9月和10月的高峰,，11月發(fā)改委僅批復(fù)17個(gè)項(xiàng)目。然而,，似乎正是發(fā)改委的“積極作為”使得市場(chǎng)對(duì)基建投資等領(lǐng)域重燃信心,，各地官員亦奔走尋求項(xiàng)目上馬，固定資產(chǎn)投資增速和宏觀經(jīng)濟(jì)在去年四季度見(jiàn)底回升,。
如此看來(lái),，發(fā)改委的審批速度可以調(diào)控短期宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之勢(shì)，而財(cái)政部并沒(méi)有多少手段,。背后隱藏的則是中國(guó)預(yù)算體系執(zhí)行上的不協(xié)調(diào),。發(fā)改委坐擁固定資產(chǎn)投資總規(guī)模的控制權(quán)以及重大項(xiàng)目的審批權(quán)，但卻沒(méi)有足夠的財(cái)權(quán),。政府的財(cái)源走的是預(yù)算通道,，財(cái)權(quán)掌握在財(cái)政部（擬定預(yù)算計(jì)劃）和人大（審議并通過(guò)預(yù)算計(jì)劃）手里,。這就出現(xiàn)了兩個(gè)問(wèn)題：
其一，每年預(yù)算的制定與發(fā)改委的“靈活”調(diào)控計(jì)劃能否匹配,。對(duì)于這點(diǎn),，很難給出明確的回答，原因在于中國(guó)預(yù)算體系的透明度仍然較低,。根據(jù)IBP（InternationalBudgetPartnership）的調(diào)查數(shù)據(jù)，2012年中國(guó)在100個(gè)受調(diào)查國(guó)中預(yù)算透明度排名第86位,，且排名連續(xù)三年下滑,。
其二，發(fā)改委能夠批復(fù)項(xiàng)目卻難以匹配項(xiàng)目資金,。如果發(fā)改委擬定并批復(fù)的固定資產(chǎn)投資規(guī)模與預(yù)算支出出現(xiàn)矛盾,，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)政府從預(yù)算外的渠道融資。
以2012年發(fā)改委批復(fù)的20個(gè)城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃為例,�,？偼顿Y達(dá)到6782億元，而地方政府財(cái)政出資的資本金僅占2690億元,，平均占比36%,，最低的城市政府資本金出資僅25%，剛好觸及國(guó)務(wù)院對(duì)于城軌建設(shè)的最低資本金要求,，其余資金都來(lái)自銀行貸款,。然而鑒于項(xiàng)目背后的國(guó)家信譽(yù)擔(dān)保，地方政府有沖動(dòng)去拿項(xiàng)目,，銀行也樂(lè)意去貸款,，無(wú)形中加劇了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
筆者認(rèn)為引起這些問(wèn)題的一個(gè)關(guān)鍵是“財(cái)政部+發(fā)改委+職能部門(mén)”的三元矛盾,，具體來(lái)講,，就是財(cái)權(quán)、事權(quán)和審批權(quán)的不統(tǒng)一,。
事權(quán)與審批權(quán)的不統(tǒng)一尚在其次,，財(cái)政部作為財(cái)權(quán)的擁有者，在政府支出方面的控制力卻非常有限,。一方面,，資金到位了發(fā)改委可能不批或者批復(fù)緩慢。廣州市政協(xié)委員曹志偉在“兩會(huì)”期間就展示了一個(gè)廣州投資項(xiàng)目的審批流程圖,，一個(gè)投資從立項(xiàng)到審批,，整個(gè)流程需要經(jīng)歷20個(gè)委、辦,、局,，53個(gè)處,、室、中心,、站,，100個(gè)審批環(huán)節(jié)，蓋108個(gè)章,，全程需要799個(gè)審批工作日,。在中國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算體系下，這使得財(cái)政資金的劃撥與支出項(xiàng)目嚴(yán)重脫節(jié),，導(dǎo)致資金利用效率不高甚至是挪用,。
另一方面，發(fā)改委批復(fù)的項(xiàng)目卻可能沒(méi)有足夠的預(yù)算資金支持,，倒逼財(cái)政支出,。部分地方政府在財(cái)政資金遇到瓶頸時(shí)往往訴諸融資平臺(tái)或是以企業(yè)為平臺(tái)舉借資金，致使隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)加重且難以監(jiān)控其風(fēng)險(xiǎn),。
前財(cái)政部長(zhǎng)謝旭人也表示,，2013年財(cái)政部門(mén)將進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理，堅(jiān)決制止地方各級(jí)政府所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位,、社會(huì)團(tuán)體,、融資平臺(tái)公司違法違規(guī)融資或擔(dān)保行為。此外,，將盡快建立債權(quán)債務(wù)人對(duì)賬機(jī)制,，及時(shí)全面掌握以企業(yè)為平臺(tái)舉借的政府性債務(wù)。然而,，如果不將發(fā)改委的項(xiàng)目審批權(quán)收攏并與財(cái)政收支加以整合,，僅僅限制地方政府舉債的面上做法，只會(huì)導(dǎo)致更多變相融資的發(fā)生,。
無(wú)論轉(zhuǎn)移支付制度如何完善,、規(guī)模和比例如何提高，財(cái)政部改革的抓手也僅僅是財(cái)力的分配,，事權(quán)分配的很大一部分實(shí)際權(quán)力卻在發(fā)改委手上,。在這樣的約束下改革財(cái)稅體系著實(shí)困難，筆者認(rèn)為中國(guó)的財(cái)政部迫切需要擴(kuò)大其職權(quán)范圍,。
成熟發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政部往往具有相當(dāng)大的權(quán)責(zé),，譬如美國(guó)財(cái)政部的主要職責(zé)不僅包括制定和擬定國(guó)內(nèi)、國(guó)際金融,、經(jīng)濟(jì)和稅收政策,，參與制定廣泛的財(cái)政政策、管理國(guó)家債務(wù),，還管轄著海關(guān)總署,，酒,、煙和火器局，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)在內(nèi)閣官員中居第二位,，也是國(guó)際貨幣基金組織,、世界銀行、美洲國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行,、亞洲國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的美方首腦,。同樣，日本的財(cái)務(wù)省與財(cái)務(wù)廳體系也囊括廣泛的權(quán)責(zé),。
相較而言,，中國(guó)包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,、價(jià)格政策乃至參與制定財(cái)政政策的職權(quán)都被歸入發(fā)改委，且歷次改制均是在加強(qiáng)其權(quán)力,。反觀財(cái)政部在1949年以來(lái)未曾經(jīng)歷任何改制,，這也就意味著新中國(guó)成立乃至改革開(kāi)放后出現(xiàn)的各類(lèi)經(jīng)濟(jì)、金融的新問(wèn)題,，都未放在財(cái)政部的框架內(nèi)予以調(diào)整和解決,。
因此筆者認(rèn)為，鑒于發(fā)改委與財(cái)政部的權(quán)責(zé)嚴(yán)重失衡,，經(jīng)濟(jì)改革迫切需要從這兩個(gè)宏觀調(diào)控部門(mén)著手,，合并這兩大部門(mén)，成立一個(gè)超級(jí)財(cái)政部,，或叫“發(fā)展財(cái)政部”（發(fā)財(cái)部）,；同時(shí)分離出如國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者提議的改革委員會(huì)，專(zhuān)司中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,，以研究和規(guī)劃制定工作,。
如此，有兩大好處,。首先,，一方面可以強(qiáng)化財(cái)政的職權(quán)，將發(fā)改委對(duì)重大項(xiàng)目的審批權(quán)以及社會(huì)固定資產(chǎn)投資規(guī)模的控制權(quán)并入“發(fā)財(cái)部”,，并將國(guó)資委的部分財(cái)權(quán)并入,，提高“發(fā)財(cái)部”對(duì)國(guó)有資本預(yù)算收入的控制力，使財(cái)權(quán),、審批權(quán)和支出權(quán)統(tǒng)一,。在權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，再去考慮預(yù)算乃至整個(gè)財(cái)政體系的改革問(wèn)題,。
另一方面,，改革委員會(huì)可以比較灑脫地進(jìn)行部門(mén)職能和利益的協(xié)調(diào),，制定中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。各個(gè)行業(yè)規(guī)劃?rùn)?quán)則可以分散至工信部等具體職能部委,，改革委僅負(fù)責(zé)統(tǒng)籌兼顧,；財(cái)政政策及貨幣和價(jià)格政策的制定和實(shí)施權(quán)可以由“發(fā)財(cái)部”和央行負(fù)責(zé)。
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