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從目前的改革勢態(tài)看,，推進城鎮(zhèn)化的主要著力點在戶籍制度改革上,。據(jù)有關部門的人士稱，未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要戰(zhàn)略任務,，首先要有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化,，逐步解決現(xiàn)有2億多和每年新增1000多萬農(nóng)民工的半市民化問題。統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化,，按照分類推進的原則,，逐步把符合條件的農(nóng)民工轉為城市居民。全面放開小城鎮(zhèn)的落戶限制,，有序放開中小城鎮(zhèn)的限制,。
這番表態(tài)基本上是對今年4月底即將召開的“全國城鎮(zhèn)化工作會議”定下了基調(diào)，也意味著戶籍制度改革有可能成為推進新型城鎮(zhèn)化工作的主要抓手,。
毫無疑問,，目前城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，使得進城農(nóng)民工無法享受到城里人諸多的福利和保障,，并大大增加了他們落戶城市的成本,，并使他們無法真正融入城市。也正因為如此,，進城農(nóng)民工對所在城鎮(zhèn)普遍缺乏認同感,，由此形成了舉世罕見的“候鳥式”就業(yè)大軍。可見,，現(xiàn)行的戶籍制度和土地制度一道,，已經(jīng)成為阻礙當前城鎮(zhèn)化步伐的兩道重要屏障。如果不打通戶籍制度和土地制度的“任督二脈”,，那么中國新型城鎮(zhèn)化的目標就很難實現(xiàn),。
但是，如果僅僅局限在戶籍制度改革,，甚至單純地認為,，僅靠戶籍制度改革就能使新型城鎮(zhèn)化“畢其功于一役”，那就不僅是對新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的誤解,，也會使改革偏離了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略目標,。換句話說，如果沒有土地制度的改革,，或者說不對現(xiàn)行的土地制度進行先期的改革,，那么城鎮(zhèn)化的推進就會困難重重。
之所以這么說,，主要的理由是：戶籍制度其實并未阻止農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的流動,。比如我國的城鎮(zhèn)化加速是自改革開放伊始就開始了，當時最大的動力是農(nóng)村勞動生產(chǎn)率的提高以及進城務工條件的放寬,。這些年來,，盡管管理部門出臺了一系列戶籍改革的政策和措施，但依然進展不大,，城鄉(xiāng)分割和地域分割的現(xiàn)狀并未有根本改觀,。不過，嚴格的戶籍制度似乎并未阻止城鎮(zhèn)化的進程,，農(nóng)民工進城的規(guī)模越來越大,，我國城鎮(zhèn)化率也穩(wěn)步提高。有關實證研究也表明,，戶口并非是影響農(nóng)民進城最重要的要素,。
實際上，對廣大農(nóng)民而言,，土地才是左右他們城鄉(xiāng)之間來回流動,、進而影響城鎮(zhèn)化進程的真正牽引力。從歷史來看,，我國現(xiàn)行的土地制度形成于上世紀七十年代末和八十年代初,。發(fā)軔于安徽鳳陽小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，使農(nóng)民開始獲得了自主經(jīng)營土地的權利,。1986年6月份通過的《土地管理法》,
第一次對農(nóng)村土地的所有權和使用權作出了具體規(guī)定,。1998年8月對《土地管理法》作了第二次修訂，進一步確立了農(nóng)村土地所有權和經(jīng)營權分離的法律地位。
隨著農(nóng)村勞動生產(chǎn)率的不斷提高,，大量的農(nóng)村剩余勞動力開始涌入城鎮(zhèn)務工，于是在廣大農(nóng)村地區(qū)普遍出現(xiàn)了土地轉包的現(xiàn)象,。為了規(guī)范土地承包和轉包行為,，保護土地經(jīng)營者的利益，2003年新的《農(nóng)村土地承包法》正式頒布,，該法明確規(guī)定,，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉包、出租,、互換,、轉讓或者其他方式流轉。
但不論怎樣變化,，我國的土地制度也只是在使用權或經(jīng)營權的范圍內(nèi)變化,，所有制性質并未發(fā)生變化，即農(nóng)村土地仍然屬于集體所有,。農(nóng)民不能私自改變承包土地的用途,，也不能在土地上包括自家宅基地上蓋房出售。由于土地所有權的缺位,，農(nóng)民更不可能按照市場規(guī)則買賣土地,。只有當建設需要的時候，必須由政府部門先行征地,，進行一級開發(fā)后再通過招拍掛出售給開發(fā)商,。在這個過程中，農(nóng)民除了能獲得一定的拆遷征地補償金外,，基本上與土地市場的高溢價無緣,。
雖然擁有的是有限產(chǎn)權，但土地顯然還是農(nóng)民以及數(shù)以億計的進城農(nóng)民工最大的牽掛,，并因此形成了對城鎮(zhèn)化的掣肘,。具體來說，現(xiàn)行土地制度對城鎮(zhèn)化的牽制作用主要表現(xiàn)在兩個方面,。
一方面,，大大減弱了農(nóng)民進城的“推力”。隨著土地稀缺程度的加深和土地價值的上升,，農(nóng)村戶口開始變得具有越來越大的“含金量”,。其結果，城鎮(zhèn)化最大的難題,，已經(jīng)不是農(nóng)民“能不能”進城的問題,，而是他們“愿不愿意”進城成為城里人的問題。
目前，中國城鎮(zhèn)化的主要陣地在中小城市特別是縣一級城市,。據(jù)統(tǒng)計,，我國共有縣級單位2800多個，人口占總人口的70%以上,�,？梢哉f，縣級地區(qū)是我國推進城鎮(zhèn)化的重點板塊,�,？墒牵谶@些地方,，戶口價值幾乎為零,，農(nóng)民雖然在縣城買房居住，但絕大多數(shù)人卻并不愿意放棄農(nóng)村戶口,。據(jù)一項調(diào)查,，84％的農(nóng)民工希望進城定居后能保留承包地，67％的農(nóng)民工希望能保留宅基地,。
更讓人吃驚的是,，新生代農(nóng)民工比他們的父輩對土地的要求還更強烈，調(diào)查發(fā)現(xiàn),，無論哪個年齡組的農(nóng)民工,，如果進城定居，多數(shù)還是希望保留承包地,，極少愿意放棄承包地,，其中16-25歲希望保留承包地的比重達到89.6％，26-30歲希望保留承包地的比重達到90.3％,。這不能不讓人對未來我國城鎮(zhèn)化的動力是否充足充滿疑慮,。
此外，對于許多農(nóng)民而言,，土地收入盡管已經(jīng)不是他們的主要收入來源,，但在社會保障體系尚不完善的情況下，卻是他們最后的“保障線”,。一旦城市經(jīng)濟出現(xiàn)波動,，他們就能夠退回農(nóng)村，做到“有進有退”,。特別是最近一些年來,，由于惠農(nóng)政策力度的不斷加強，我國許多地方都出現(xiàn)了“逆城鎮(zhèn)化”的趨勢,，大量的農(nóng)民工放棄進城打工而回家務農(nóng),，這也是造成近十年來開始出現(xiàn)的企業(yè)“用工荒”的重要原因之一,。
另一方面，現(xiàn)行的土地制度還會降低城鎮(zhèn)化的質量,，剝奪了農(nóng)民應有的土地增值收益,，激發(fā)了社會矛盾。由于現(xiàn)行的土地所有權都歸國家和集體所有,，農(nóng)民對自己使用的土地缺乏有效的話語權和定價權,，在土地被征用時無法獲得應有的土地轉讓收益，致使大量的土地溢價流入地方政府與開發(fā)商的腰包,。
據(jù)研究人員估計，通過高額的土地差價,，農(nóng)民至少損失了30萬億的土地收益,。還有學者經(jīng)過測算后得出的結果顯示，如果農(nóng)民能夠在土地交易中具有決定權的話,，那么他們的人均真實收入將至少增加30%,。在城鎮(zhèn)化的過程中，由于征地拆遷引發(fā)的社會矛盾也日益尖銳,。中國社會科學院發(fā)布的2013年《社會藍皮書》就曾指出,，近年來，每年因各種社會矛盾而發(fā)生的群體性事件多達數(shù)萬起甚至十余萬起,，其中征地拆遷引發(fā)的群體性事件占一半左右,。
不僅如此，現(xiàn)行的土地制度還成了我國農(nóng)村勞動生產(chǎn)率進一步提高,、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)�,；谢恼系K。我國農(nóng)村勞動生產(chǎn)率雖有所提高,，但和發(fā)達國家相比仍差距甚遠,。比如美國大約有3億人口，但僅有400萬左右的農(nóng)民,，平均每個農(nóng)民的供養(yǎng)人口超過75人,。相比之下，中國有13.4億人口,，專門從事農(nóng)業(yè)的人口卻有3億多,，平均每個農(nóng)民僅供養(yǎng)不到5個人。以此推算,，中國的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率僅為美國的1/15,。
造成我國農(nóng)村勞動生產(chǎn)率較低的原因有很多，但以家庭為基本單位的分散化的土地經(jīng)營模式無疑是最關鍵的因素,。即使這些年來土地流轉的規(guī)模不斷擴大,，但鑒于法律法規(guī)的不完全和執(zhí)行成本較高,，我國農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營水平依然比較低下。
有的人擔心,，如果允許農(nóng)民對土地擁有所有權后,，中國就會出現(xiàn)大規(guī)模的土地兼并現(xiàn)象，許多失去土地的農(nóng)民就會流離失所,，進而引發(fā)社會的不穩(wěn)定,。其實，這種思維模式是陳舊的前工業(yè)化時代的產(chǎn)物,，已經(jīng)基本上不合時宜,。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化雙輪驅動的現(xiàn)代化歷史進程中，日益壯大的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)對農(nóng)村剩余勞動力具有巨大的吸納能力,，而不斷擴張的城鎮(zhèn)規(guī)模又成為農(nóng)民轉變?yōu)槭忻竦挠行菁{器,。這一點已經(jīng)為絕大多數(shù)的工業(yè)化國家的歷史所證明。因此,，只要政策得當,，允許農(nóng)民將土地推向市場化，就不但能夠實現(xiàn)農(nóng)民更高的土地收益,，還能夠有力地推動城鎮(zhèn)化的進程,，從根本上解決中國目前“半拉子”城鎮(zhèn)化的問題。
基于中國的現(xiàn)實情況,，在推進新型城鎮(zhèn)化的過程中,，考慮到農(nóng)村土地流轉在許多地區(qū)已較為普遍，因此可以在此基礎上進一步深化改革,，先行允許農(nóng)民擁有對自家宅基地自由處置權,。在條件成熟的時候，對農(nóng)民的承包土地也賦予同樣的處置權,，實現(xiàn)土地市場的自由交易,。如果農(nóng)民能夠獲得土地交易的全部收益，事實上也會增加他們進城的動力和生活能力,。
在此前提下,，再輔之以戶籍制度的改革，農(nóng)民真正落戶城鎮(zhèn)的積極性和主動性就會大大增加,。如此,，我國城鎮(zhèn)化的水平就能迅速提高，全面實現(xiàn)小康的發(fā)展目標才能順利實現(xiàn),。
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