近一時(shí)期以來,，中國政府債務(wù)問題可以說一直是輿論焦點(diǎn)中的焦點(diǎn),。中國政府債務(wù)規(guī)模到底有多大也有諸多版本,。國際兩大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)惠譽(yù),、穆迪近日先后調(diào)降中國主權(quán)債務(wù)評(píng)級(jí),，又讓人們對(duì)中國債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的憂慮再次升級(jí),。而在筆者看來,，對(duì)政府債務(wù)規(guī)模本身的爭議,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及正確認(rèn)識(shí)債務(wù)傳導(dǎo)機(jī)制，并未雨綢繆采取治本之策,，加強(qiáng)債務(wù)管理,，深化財(cái)政體制改革來得更重要。
盡管從財(cái)政赤字和債務(wù)比率上看,，目前中國政府的債務(wù)尚未達(dá)到國際警戒線標(biāo)準(zhǔn),，但其增長速度已經(jīng)令財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)急增，而這也是惠譽(yù)調(diào)降中國主權(quán)信用評(píng)級(jí)的根本原因,。2008年國際金融危機(jī)以來的大規(guī)模財(cái)政刺激計(jì)劃,，以及信貸寬松相應(yīng)推升了中國政府部門，特別是地方政府的杠桿率,。數(shù)據(jù)顯示,，截至2011年，除54個(gè)縣級(jí)政府沒有政府性債務(wù)外,，全國省,、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)10.7萬億元,，其中融資平臺(tái)公司的政府性債務(wù)余額為4.97萬億元,，占比46.38%。而如果按照2011年末中央財(cái)政國債余額7.2萬億元計(jì)算,，兩者相加18萬億的政府債務(wù)共占到2011年GDP比重的38%左右,，中國債務(wù)占比確實(shí)尚在可控范圍之內(nèi)，并且大大低于大多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的占比,。然而,，風(fēng)險(xiǎn)并不完全在于中國債務(wù)的規(guī)模，最大的危險(xiǎn)在于這種債務(wù)規(guī)模背后的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn),。
債務(wù)不透明,，是中國地方政府債務(wù)的一大特點(diǎn)。事實(shí)上,，省以下各級(jí)財(cái)政都有相當(dāng)?shù)娜谫Y權(quán),，預(yù)算軟約束現(xiàn)象極其普遍，地方政府能夠繞過《預(yù)算法》關(guān)于地方財(cái)政收支平衡的制度規(guī)定大量舉債,，地方政府通過各種形式的欠款,、掛賬和擔(dān)保產(chǎn)生了巨大的非顯性債務(wù)。由于各級(jí)政府間償債職責(zé)不清,、事權(quán)界限不明,，一旦累計(jì)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)超過地方財(cái)政的承受能力，勢必逐級(jí)向上轉(zhuǎn)嫁償債風(fēng)險(xiǎn),，那就會(huì)直接危及中央財(cái)政的安全,。
政府財(cái)政管理體制是處理中央政府與地方政府之間以及地方各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系的一項(xiàng)基本制度,。債務(wù)不透明癥結(jié)，歸根結(jié)底在于財(cái)政改革的滯后,�,；仡欀袊母镩_放30多年來的政府財(cái)政體制變遷歷程，其核心問題是明確各級(jí)政府之間支出責(zé)任和收入劃分,，以及轉(zhuǎn)移支付制度等,。1994年稅制改革以來，地方財(cái)政收入占比從1993年的78%穩(wěn)步下降到2011年52.1%的水平,，而地方財(cái)政支出則從1993年的72%上升到2011年的84.8%,，中央和地方政府的“財(cái)政收支倒掛”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。
從世界范圍看,，全球主要國家的地方收入占比都大致等于或者略高于地方支出占比,，體現(xiàn)出收支對(duì)等的原則，而中國“財(cái)政收支倒掛”造成了地方政府財(cái)力不足,，不得不“借地生財(cái)”,、造成對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。地方政府財(cái)政收入來源包括三塊：預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入,、預(yù)算外財(cái)政收入和政府性基金收入。預(yù)算外收入中占比最大的正是土地出讓金收入,。
近兩年由于各地拆遷成本的大幅上升,，以及土地出讓收入的減少，地方政府土地相關(guān)收入隨之持續(xù)下降,。2012年土地出讓金占地方財(cái)政收入的比重降至27%,，其中凈收入占比僅為5.9%，加上土地相關(guān)稅收收入,，2012年各地政府土地相關(guān)凈收入僅占財(cái)政總收入的20％,，比2010年31.7%的峰值顯著下降，地方政府土地財(cái)政越來越難以為繼,。
就未來整體債務(wù)情況而言,，預(yù)計(jì)中國政府債務(wù)水平還將繼續(xù)上升，這不能不嚴(yán)重影響政府的財(cái)政能力,，政府運(yùn)用積極財(cái)政政策的自由度將大不如前,。1986年，中國政府總債務(wù)余額占GDP的比重約為10.2%,，此后政府債務(wù)水平逐漸上升,。據(jù)測算，若考慮隱性和或有債務(wù),，中國政府債務(wù)占GDP比重在2012年至2050年間將持續(xù)保持上升態(tài)勢,，在2050年或?qū)⑸?07.7%,。隱性負(fù)債是中國面臨最大的中長期風(fēng)險(xiǎn)。中國已經(jīng)形成了一個(gè)“以中央政府為核心,，以地方政府為主體”的完整的隱性擔(dān)保體系,。政府對(duì)企業(yè)的支持方式從過去的直接支持轉(zhuǎn)為擔(dān)保或隱性承諾,，這些擔(dān)�,；虺兄Z并未被納入政府預(yù)算收支，但卻是一種隱性的預(yù)算外開支或責(zé)任,。
說到底,，中國債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根源在于沒有硬約束，一旦未來財(cái)政收入兩位數(shù)增長的勢頭不再,，財(cái)政收支矛盾必將成為常態(tài),。因此，現(xiàn)在該是徹底改變財(cái)政“大進(jìn)大出”的模式,，建立高效的公共預(yù)算體系和財(cái)政約束制度的時(shí)候了,，該趕緊通過編制政府資產(chǎn)負(fù)債表和現(xiàn)金流量表，加強(qiáng)預(yù)算績效管理,，推行嚴(yán)格的財(cái)政監(jiān)督,，以大幅提高財(cái)政運(yùn)行效率。
就目前而言,，至少有三項(xiàng)急務(wù),。
首先，對(duì)于地方政府而言,，一方面,，要繼續(xù)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題,，積極推進(jìn)地方政府性債務(wù)管理制度建設(shè),，合理控制地方政府性債務(wù)水平。而另一方面,，也亟待編制資產(chǎn)負(fù)債表和資金流量表,，使之面臨更強(qiáng)的市場約束力，發(fā)債資格審批機(jī)制可以敦促地方政府加緊自律,。
其次,，現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督的依據(jù)大多分散在《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》,、《稅收征管法》等法律,、法規(guī)中，由于這些法律、法規(guī)對(duì)財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性不高,，指導(dǎo)性不強(qiáng),，嚴(yán)重影響了財(cái)政監(jiān)督職能的充分發(fā)揮和財(cái)政監(jiān)督工作的組織實(shí)施，因此,，必須加快財(cái)政監(jiān)督立法,，強(qiáng)化財(cái)政約束。
最后,，建立財(cái)政償債準(zhǔn)備金制度,，加固風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)網(wǎng)。在現(xiàn)有條件下,，可以考慮以總預(yù)備費(fèi)的形式建立一筆穩(wěn)定可靠,、逐年滾存的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，專門用于政府逾期債務(wù)清償,，這是防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散轉(zhuǎn)嫁的最有效的制度安排,。地方財(cái)政償債機(jī)制的構(gòu)建有助于避免因債務(wù)密集償還期到來可能造成的對(duì)正常預(yù)算支出的擠壓，保證財(cái)政償債資金有穩(wěn)定的來源渠道償還違約債務(wù),，以降低中國未來的償債風(fēng)險(xiǎn),。