存款保險(xiǎn)是指國家為保護(hù)存款人的利益和維護(hù)金融秩序的穩(wěn)定,，通過法律形式建立的一種在銀行因意外事故破產(chǎn)時(shí)進(jìn)行債務(wù)清償?shù)姆芍贫�,。從各國存款保險(xiǎn)立法的實(shí)踐來看，這里的存款人應(yīng)主要指小額存款人,。中國2010年超越日本成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體,，金融業(yè)在經(jīng)濟(jì)高速增長的過程中起到了重要作用,，但直到今天,，中國仍然是G20中唯一沒有進(jìn)行存款保險(xiǎn)立法的國家,，雖然也多次表態(tài)要加快立法進(jìn)程，但到底何時(shí)通過立法目前仍屬未知,，大家都在等待最后一只靴子落地,。
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存款保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ) |
存款人的擠提是銀行破產(chǎn)和金融危機(jī)爆發(fā)的最直接原因，存款保險(xiǎn)制度可提振存款者的信心,，因而成為金融安全網(wǎng)的重要一環(huán)。
銀行業(yè)負(fù)債經(jīng)營
“存短貸長”的獨(dú)特性,，決定了銀行系統(tǒng)內(nèi)在的脆弱性,。存款人的擠提是銀行破產(chǎn)和金融危機(jī)爆發(fā)的最直接原因，而當(dāng)單個(gè)銀行發(fā)生擠提危機(jī)后，可能會(huì)有越來越多的存款人對其存款銀行失去信心,，從而由單個(gè)銀行的擠提蔓延到整個(gè)銀行系統(tǒng),，最終導(dǎo)致銀行業(yè)危機(jī)甚至爆發(fā)系統(tǒng)性金融危機(jī)。存款保險(xiǎn)制度可提振存款者的信心,，因而成為金融安全網(wǎng)的重要一環(huán),。
存款保險(xiǎn)不是免費(fèi)的午餐，主要問題之一就是產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn),。首先,，存款保險(xiǎn)會(huì)激勵(lì)銀行從事過度冒險(xiǎn)的投資行為：在實(shí)行單一費(fèi)率存款保險(xiǎn)時(shí)，銀行只需要繳納固定的保費(fèi),，而與其資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)狀況無關(guān),，這樣銀行不用為承擔(dān)額外風(fēng)險(xiǎn)付出相應(yīng)的成本，銀行有動(dòng)機(jī)從事高風(fēng)險(xiǎn)投資,。其次,，存款保險(xiǎn)會(huì)減弱存款人對銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督，銀行存款成為了無風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn),，從而削弱了對銀行的市場約束力,。再次，存款保險(xiǎn)還可能誘發(fā)監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身的道德風(fēng)險(xiǎn),。尤其在全額保險(xiǎn)時(shí),，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)放松對銀行的監(jiān)管，從而使作為金融安全網(wǎng)之一的審慎監(jiān)管機(jī)制發(fā)生失靈,。
為解決存款保險(xiǎn)的不足,，采取限額保險(xiǎn)是一個(gè)很好的途徑，存款超過保險(xiǎn)限額的存款人依然有足夠的激勵(lì)對銀行的經(jīng)營行為進(jìn)行監(jiān)督,，同時(shí)小額存款人的存款利益也可以得到有效保護(hù),。與此同時(shí)，當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在面臨著限額之上大額存款人“追償”的壓力時(shí),，會(huì)更積極履行職責(zé),，對銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管。單一費(fèi)率對新組建的中小銀行更有利,，他們往往會(huì)高息攬儲(chǔ),，進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)投資行為，卻繳納了較少的保費(fèi),，因此一些學(xué)者推崇差別費(fèi)率,，希望以此來減少道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。目前歐洲有8個(gè)國家采用了風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率辦法,，其他國家仍然是單一費(fèi)率,。
2007年底美國爆發(fā)的次貸危機(jī)席卷全球以來，盡管全球金融危機(jī)造成的危害在很多國家都很嚴(yán)重，但并沒有發(fā)生大規(guī)模銀行擠提,，從而危及國家的整個(gè)銀行體系,。這是顯性存款保險(xiǎn)在金融安全網(wǎng)中具有重要價(jià)值的有力佐證。
我國的隱性存款保險(xiǎn)在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和保護(hù)個(gè)體存款人利益方面發(fā)揮了重要作用,，但隱性存款保險(xiǎn)自身缺陷非常明顯,。
我國一直存在著隱性的存款保險(xiǎn)制度，一旦銀行類金融結(jié)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營困難,，央行和地方政府便承擔(dān)起最后貸款人和救援者的角色,，面對眾多金融機(jī)構(gòu)和數(shù)萬億的金融負(fù)債，央行和地方政府往往捉襟見肘,，有可能迫使央行最終選擇增發(fā)貨幣來救援陷入困境的金融機(jī)構(gòu),。而增發(fā)貨幣的行為又與央行幣值穩(wěn)定的貨幣政策相沖突，加快存款保險(xiǎn)立法可以有效地減輕央行和地方政府的壓力,，有效維護(hù)金融安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定,。
我國隱性存款保險(xiǎn)制度是一個(gè)成本巨大的制度。
1998年春海南發(fā)展銀行的存款擠提風(fēng)波持續(xù)了幾個(gè)月的時(shí)間,，中國人民銀行為此一共調(diào)撥了34億元人民幣來救助海南發(fā)展銀行,，但最終還是沒能制止該行的破產(chǎn)。
1998年7月21日,，中國人民銀行宣布關(guān)閉海南發(fā)展銀行,，其全部資產(chǎn)負(fù)債由中國工商銀行接管�,；诖婵钫邔ば斜澈髧倚庞玫母叨刃湃�,，危機(jī)才沒有繼續(xù)蔓延。據(jù)央行統(tǒng)計(jì),，僅1997—1998年間,，就關(guān)閉了1家商業(yè)銀行、23家城市信用社,、18家農(nóng)村信用社,、3家信托投資公司，這些被關(guān)閉的金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)達(dá)1088億元人民幣,，政府支付了巨大成本,。
可以看出，我國的隱性存款保險(xiǎn)在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和保護(hù)個(gè)體存款人利益方面發(fā)揮了重要作用,。但是,，隱性存款保險(xiǎn)自身缺陷非常明顯：第一，政府在銀行退出市場時(shí)承擔(dān)了高額的社會(huì)成本,，而這些成本最終將由每一個(gè)納稅人來承擔(dān),，顯失公平,。第二，在最后貸款人機(jī)制下,，實(shí)質(zhì)上是央行為各個(gè)金融機(jī)構(gòu)提供了一種全額賠付的隱性擔(dān)保，這與央行的貨幣政策功能相沖突,，而且會(huì)誘發(fā)金融機(jī)構(gòu)巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)問題,。第三，現(xiàn)行隱性存款保險(xiǎn)安排下,，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)只有個(gè)體存款人可以得到補(bǔ)償,，而其他存款人（如企業(yè)法人）很多只能自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這顯然很不合理,。
2011年中國人民銀行《金融穩(wěn)定報(bào)告》中,，再次重申了盡快建立顯性存款保險(xiǎn)的重要性和緊迫性，為我國下一步加快存款保險(xiǎn)立法指明了方向,。
經(jīng)過多年探索,，存款保險(xiǎn)立法已經(jīng)成為中國立法者、學(xué)者和公眾的共識(shí),。建立顯性存款保險(xiǎn)的法律制度對中國有著極為重要的意義,。
第一，存款保險(xiǎn)首先保護(hù)了小額存款人的利益,。儲(chǔ)蓄一直是中國居民最主要的金融投資方式,。
2010年底居民存款30．33萬億元人民幣 （同期美國約為4．5萬億美元），居民儲(chǔ)蓄率高達(dá)46％,，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西方發(fā)達(dá)國家
（包括有著高儲(chǔ)蓄率傳統(tǒng)的日本）,。由于中國居民存款結(jié)構(gòu)中小額存款人占據(jù)著絕大多數(shù)，存款是其保障未來基本生活,、應(yīng)對不時(shí)之需的重要來源,。小額存款人由于缺少必要的金融知識(shí)和投資技能，不能對銀行等金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債狀況作出正確判斷,，因此,，讓他們承擔(dān)銀行破產(chǎn)后的損失，是極不公平的,。存款保險(xiǎn)可以有效地保護(hù)小額存款人的利益,，免除其監(jiān)督和評估銀行資產(chǎn)狀況的困難。而且,，對小額存款人利益的保護(hù)不僅事關(guān)居民財(cái)產(chǎn)安全,、生活水平提高等基本民生問題，也關(guān)乎一個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展,。
第二,，存款保險(xiǎn)可以防范金融危機(jī),、打破壟斷、促進(jìn)競爭,。存款保險(xiǎn)可以對金融體系進(jìn)行有效的監(jiān)管,，從而最大限度地避免信用危機(jī)和銀行的破產(chǎn)倒閉，維護(hù)金融業(yè)的穩(wěn)定,。當(dāng)前在中國的商業(yè)銀行中,，由于利率市場化進(jìn)展緩慢，很多存款人將儲(chǔ)蓄存入工農(nóng)中建四大行,，相信它們才是最安全的,。存款保險(xiǎn)的建立將可以有效地改變目前這一違背市場規(guī)律的不正當(dāng)競爭體制，顯性存款保險(xiǎn)要求商業(yè)銀行自身必須繳納保費(fèi),，以保障其存款人資金的安全,。這有利于中小型銀行機(jī)構(gòu)與四大行進(jìn)行公平競爭。而競爭在提高銀行業(yè)運(yùn)行效率的同時(shí),，也給銀行業(yè)帶來了新的挑戰(zhàn),，因?yàn)榻?jīng)營不善將會(huì)被市場機(jī)制淘汰出局。因此,，存款保險(xiǎn)不僅可以有效地監(jiān)管銀行等金融機(jī)構(gòu),，而且可以對市場主體進(jìn)行優(yōu)勝劣汰式篩選，對經(jīng)營不善的銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的激勵(lì),。
第三,，建立有效的金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制。從海南發(fā)展銀行的案例中可以看出,，在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí),，依賴于隱性存款保險(xiǎn)，政府將會(huì)承擔(dān)高額的社會(huì)成本,。而存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)則通過向金融機(jī)構(gòu)收取保費(fèi),，從而組建一筆巨額的保險(xiǎn)基金，它可以用來對陷入困境的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救援,，也可以在銀行破產(chǎn)時(shí)最大限度地降低存款人的損失,，以維護(hù)金融穩(wěn)定。
第四,，減少銀行破產(chǎn)的成本,。1998年亞洲金融危機(jī)后，四大行共剝離不良資產(chǎn)近1．4萬億元,，中國政府定向發(fā)行國債2700億元人民幣以充實(shí)四大行的資本金,，這些都是銀行經(jīng)營失敗的成本。盡管重構(gòu)銀行體系的成本可能存在爭議,，但有一點(diǎn)是確鑿無疑的：隱性存款保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本巨大,。隨著中國銀行業(yè)的快速發(fā)展,，如果沒有顯性存款保險(xiǎn)的保障，那么下一次金融危機(jī)來臨時(shí),，中國將會(huì)為重構(gòu)銀行體系付出更大的成本,。
第五，完善金融法律制度,。目前,，中國還沒有一部統(tǒng)一的或單獨(dú)的銀行破產(chǎn)法，有關(guān)銀行破產(chǎn)的一些規(guī)定主要散見于
《人民銀行法》,、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《公司法》等法律中,。而與普通企業(yè)（公司）的破產(chǎn)相比,，銀行破產(chǎn)有著自身諸多的特殊性�,；诖�,，很多國家都單獨(dú)制定了銀行破產(chǎn)法。存款保險(xiǎn)立法能夠促進(jìn)中國金融法制更加成熟,，更好地保護(hù)金融消費(fèi)者的利益,，實(shí)現(xiàn)金融體系的穩(wěn)定、高效,，使中國金融業(yè)真正走向國際化,。
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中國存款保險(xiǎn)立法需要解決的幾個(gè)問題 |
存款保險(xiǎn)立法的大方向和目標(biāo)已經(jīng)確定，但還需要解決幾個(gè)核心問題,，如存款保險(xiǎn)的范圍,、存款保險(xiǎn)的保費(fèi)費(fèi)率等。
存款保險(xiǎn)立法的大方向和目標(biāo)已經(jīng)確定,，在最后一只靴子落下之前,，還需要解決如下幾個(gè)核心問題：
首先是存款保險(xiǎn)的范圍。改革開放以來,，由于有國家背景作支撐,，四大行在金融市場上擁有更好的信用和聲譽(yù)。因?yàn)椴挥脫?dān)心會(huì)發(fā)生破產(chǎn)問題,，四大行不太愿意參加存款保險(xiǎn),。如果采取自愿投保方式，已經(jīng)充分市場化的四大行為降低經(jīng)營成本,，很可能不會(huì)參加存款保險(xiǎn),。這也是中國至今遲遲未能出臺(tái)存款保險(xiǎn)的原因之一。同時(shí),，發(fā)生倒閉破產(chǎn)的往往是一些地方性的中小金融機(jī)構(gòu),，這些中小金融機(jī)構(gòu)必須強(qiáng)制參加存款保險(xiǎn),，才能夠保護(hù)中小金融機(jī)構(gòu)存款人的利益。事實(shí)上,，中小金融機(jī)構(gòu)也很樂于參加存款保險(xiǎn),，但他們由于其市場份額有限，其所繳納的保費(fèi)形成的存款保險(xiǎn)基金并不能夠有效的防范全國的金融風(fēng)險(xiǎn),。因此,，中國將來的存款保險(xiǎn)立法應(yīng)該采取強(qiáng)制投保的方式，即所有銀行存款類金融機(jī)構(gòu)都必須參加存款保險(xiǎn),。
其次是存款保險(xiǎn)的保費(fèi)費(fèi)率,。自存款保險(xiǎn)制度誕生以來，世界各國廣為使用的是單一費(fèi)率的存款保險(xiǎn),。風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率的特點(diǎn)是按銀行的風(fēng)險(xiǎn)等級確定費(fèi)率,，風(fēng)險(xiǎn)高的費(fèi)率高，風(fēng)險(xiǎn)低的費(fèi)率低,。在我國,，將來制定的存款保險(xiǎn)即使投保方式是強(qiáng)制的，但四大行因?yàn)槠滹L(fēng)險(xiǎn)等級較低,，理論上應(yīng)適用較低的費(fèi)率計(jì)提標(biāo)準(zhǔn),，這也是激勵(lì)四大行加入存款保險(xiǎn)制度的有效途徑之一。但風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率同樣存在新的問題：風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率對存款人而言是否意味著一種風(fēng)險(xiǎn)暗示呢,？一旦公眾懷疑高費(fèi)率的中小銀行時(shí),，他們是否會(huì)將存款從費(fèi)率高的銀行轉(zhuǎn)入費(fèi)率低的銀行呢？這會(huì)不會(huì)引發(fā)新的金融風(fēng)險(xiǎn)呢,？現(xiàn)實(shí)中,，四大行和其他中小金融機(jī)構(gòu)在社會(huì)聲譽(yù)、資產(chǎn)質(zhì)量及管理水平等方面有著明顯差異,，因此,，中國在存款保險(xiǎn)立法初始宜采用單一費(fèi)率，這將有利于中小金融機(jī)構(gòu)與四大行進(jìn)行市場競爭,。但未來差別風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率才是中國最終的選擇,。
最后是存款保險(xiǎn)制度立法的時(shí)機(jī)選擇。立法是存款保險(xiǎn)建立的重要標(biāo)志,。作為一項(xiàng)為國際社會(huì)所普遍采用的制度,，存款保險(xiǎn)的“利”已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)，但是該制度應(yīng)于何時(shí)推出,，是學(xué)界和實(shí)務(wù)界爭議的焦點(diǎn),。美國的存款保險(xiǎn)建立于大蕭條之后，但其他更多的國家（比如加拿大）是在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)期建立的,。借鑒2009年3月巴塞爾委員會(huì)與國際存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)共同制定的
《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》,，在中國金融體制市場化改革不斷深入的今天,，我國的金融基礎(chǔ)實(shí)施已經(jīng)較為健全，我國宏觀經(jīng)濟(jì)相對平穩(wěn),，存款保險(xiǎn)立法的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟,。在利率市場化已經(jīng)開始的今天，每一天都是存款保險(xiǎn)立法的適當(dāng)時(shí)機(jī),，存款保險(xiǎn)立法將為中國金融業(yè)的平穩(wěn)快速發(fā)展保駕護(hù)航,。