今年的《政府工作報告》提出，當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的突出矛盾和問題之一，就是產(chǎn)能相對過剩的矛盾有所加劇,。其實,，產(chǎn)能過剩并非是我國經(jīng)濟發(fā)展中的新問題。自“十二五”時期以來,，我國經(jīng)濟告別高增長,，著力于優(yōu)化結構，轉變發(fā)展方式,，提升增長的質量與效益,。與此同時，產(chǎn)能過剩并未得到同步治理,，反而愈發(fā)成為中國經(jīng)濟結構調整的“痼疾”,。產(chǎn)能過剩的微觀和宏觀表現(xiàn)我國工業(yè)制成品總體上生產(chǎn)能力過剩，產(chǎn)能利用率比較低,。
一般認為,，產(chǎn)能過剩是企業(yè)最低生產(chǎn)成本的供給與長期均衡中的實際供給之間的差額，與產(chǎn)業(yè)固定資本投入程度密切相關,。目前,，我國還沒有建立對產(chǎn)能過剩定性、定量的科學評價標準,。歐美國家一般用產(chǎn)能利用率或設備利用率作為產(chǎn)能是否過剩的評價指標,。設備利用率的正常值在79％—83％之間，超過90％則認為產(chǎn)能不夠,，有超設備能力發(fā)揮現(xiàn)象,。若設備開工低于79％，則說明可能存在產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象,。微觀上,，產(chǎn)能過剩主要表現(xiàn)為：一是產(chǎn)品價格顯著下跌，效益大幅下滑,；二是產(chǎn)銷率下降,，庫存增加,，成本上升；三是企業(yè)虧損面與企業(yè)虧損額增加,；四是開工不足,，資源閑置浪費。宏觀上,，產(chǎn)能過剩將導致物價總水平明顯下降,，形成通貨緊縮的壓力，增加宏觀經(jīng)濟的不確定性,。產(chǎn)能過剩還使企業(yè)投資和居民消費的預期下降,，對經(jīng)濟增長產(chǎn)生越來越明顯的下調壓力。
近年來,，我國經(jīng)濟的持續(xù)高速增長刺激了許多行業(yè)的大規(guī)模投資擴張,。技術層面的因素為產(chǎn)能過剩提供了現(xiàn)實可能性。據(jù)統(tǒng)計,，國內部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題自2004年開始顯現(xiàn),，2005年以后一直呈現(xiàn)日益凸顯、加劇的狀況,。截至2008年,，中國工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量居世界第一位的已有210種。在我國工業(yè)39個大類行業(yè)中,，不少行業(yè)存在著因盲目投資,、低水平擴張而造成的產(chǎn)能過剩問題。
長期以來,，我國一直在大力治理產(chǎn)能過剩,。自2004年起，抑制產(chǎn)能過剩成為國家宏觀部門調控的重要內容之一,。而從實際執(zhí)行效果看,，治理產(chǎn)能過剩的總體進展不盡如人意。最新統(tǒng)計顯示,，我國工業(yè)制成品總體上生產(chǎn)能力過剩,，產(chǎn)能利用率比較低。
2012年第四季度,，工業(yè)制成品的產(chǎn)能利用率為80．1％,，落后產(chǎn)能占到15％至20％，需要加快淘汰,，部分行業(yè)產(chǎn)能嚴重過�,！，F(xiàn)階段產(chǎn)能過剩的特點產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)
“越治理越過剩”的趨勢和“低端過剩高端也過�,！钡母窬�,。與以往幾次產(chǎn)能過剩相比，現(xiàn)階段的產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)以下特點：
首先,，產(chǎn)能過剩有“越治理越過�,！钡内厔荩凿撹F行業(yè)為例,，2002年,，我國粗鋼產(chǎn)能不足1億噸，而到2012年年底,，中鋼協(xié)的口徑是9億噸。有市場機構認為,，把那些政府沒統(tǒng)計到的算在內,，可能超過10億噸。鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩也愈發(fā)嚴重,。今年《政府工作報告》給出的數(shù)字是：五年累計,，共淘汰落后煉鐵產(chǎn)能1．17億噸、煉鋼產(chǎn)能7800萬噸,。抑制產(chǎn)能過剩的速度顯然不及新投產(chǎn)產(chǎn)能增加的速度,。目前產(chǎn)能過剩在鋼鐵、水泥,、電解鋁,、平板玻璃、焦炭等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“尤為突出”,。對這些行業(yè),，國際上一般認為產(chǎn)能利用率在80％至85％比較合理，但在中國,，這些行業(yè)產(chǎn)能利用率目前大體在70％至75％,，IMF此前發(fā)布的研究報告甚至認為，中國目前的產(chǎn)能利用率僅為60％,。
其次,，產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)“低端過剩高端也過剩”的格局,。這表現(xiàn)為兩個方面：一方面,，在同一產(chǎn)業(yè)內，高端產(chǎn)品有時候還賣不過低端產(chǎn)品,。另一方面,，除了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)過剩。比如光伏行業(yè),，短時期內投資過度,，致使產(chǎn)能嚴重過剩。
2011年我國光伏電池產(chǎn)能已經(jīng)達到3500萬千瓦,，已可以滿足全球光伏電池的安裝需要,。由于產(chǎn)能大躍進和歐美“雙反”，供需嚴重失衡,，光伏產(chǎn)業(yè)一度走到全行業(yè)破產(chǎn)的邊緣,。
3月20日，無錫尚德宣布破產(chǎn)重整,，拖欠銀行債務高達71億元之巨,。產(chǎn)能過剩的深層原因最大癥結在于目前階段存在的“體制性障礙”，它充分表明市場化改革并未最終到位,，特別是政府職能還沒有根本轉變,。
在市場經(jīng)濟環(huán)境下，一定程度的產(chǎn)能過剩應該是常態(tài),。它對于推動市場競爭,，提升企業(yè)經(jīng)營效率具有積極效應。但在供給已明顯過剩的情況下,，還在繼續(xù)大規(guī)模投資,、上項目，則在世界范圍內實屬罕見,。因此,，產(chǎn)能過剩被形象地稱之為“中國模式”下獨特的問題。究其深層原因,，問題的最大癥結在于目前階段存在的
“體制性障礙”,，它充分表明市場化改革并未最終到位，特別是政府職能還沒有根本轉變,。就現(xiàn)狀而言,，雖然經(jīng)過多年改革，政府仍然保持著支配資源的相當大權力,。例如,，雖然95％產(chǎn)品的價格已放開由市場定價，但剩下5％的最重要基礎產(chǎn)品與要素的定價權仍然由政府掌控,。各級政府對土地資源有幾乎絕對的支配權,，對于金融機構發(fā)放信貸也有很大影響力。在政府如此強勢的格局下,，以GDP政績目標為導向的各級政府代替市場決策,，對微觀經(jīng)濟活動的干預不斷加強，甚至出現(xiàn)了地方政府公司化的現(xiàn)象。
實際上,，無論新興產(chǎn)業(yè)還是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的過剩危機,，都有政府“有形之手”的影子，而市場則難以發(fā)揮配置資源的基礎性作用,。近年來,，著名經(jīng)濟學家吳敬璉曾在多個場合疾呼，中國的問題在于政府權力太大,，以至政府權力嚴重侵犯市場權利,。在政府的主導下，企業(yè)（不只是國有企業(yè),，也包括民營企業(yè)）的經(jīng)營取向不再是收益最大化,，而是追求規(guī)模最大化以換取更高的行政地位和地方保護，從而無限制地投資擴張產(chǎn)能,。由于政府都是有任期的,，每一屆政府都趨向于在自己任期內上項目，追求高政績,，而把產(chǎn)能過剩問題留給下一任政府去處理，于是乎產(chǎn)能過剩問題便呈現(xiàn)擴大化的態(tài)勢,。
抑制產(chǎn)能過剩的政策建議政策制定必須既充分考慮現(xiàn)階段的體制特點與經(jīng)濟環(huán)境,，又前瞻未來的體制改革目標，從而提升政策的針對性與有效性,。
2012年中央經(jīng)濟工作會議提出,，要充分利用國際金融危機形成的倒逼機制，把化解產(chǎn)能過剩矛盾作為工作重點,。工業(yè)和信息化部年度工作會議也要求,，2013年將繼續(xù)“調整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構”，為此將“著力化解產(chǎn)能過剩矛盾”,。產(chǎn)能過剩問題顯然是經(jīng)濟結構調整過程中“繞不過去的坎”,，化解產(chǎn)能過剩必須毫不動搖地一直堅持下去。鑒于前期的經(jīng)驗與教訓,，政策制定必須既充分考慮現(xiàn)階段的體制特點與經(jīng)濟環(huán)境,，又前瞻未來的體制改革目標，從而提升政策的針對性與有效性,。
一,、加快推進政府職能轉變
李克強總理不久前指出，改革是中國最大的紅利,。要從根本上建立去除產(chǎn)能過剩的長效機制,，就必須堅定不移地深化體制改革。
“解鈴還須系鈴人”。加快推進政府職能的轉變對于有效化解產(chǎn)能過剩具有至關重要的作用（轉變發(fā)展觀念是必要的,，但如果政府職能不轉變,，轉變發(fā)展觀念就只能成為“軟約束”）。政府應當盡早完成由“經(jīng)濟建設”型政府向“公共服務”型政府的轉變,。政府轉變職能有兩個作用：一是把投資權力還給企業(yè),，讓企業(yè)根據(jù)市場行情理性決策投資；二是減少對本地企業(yè)的保護,，讓落后的產(chǎn)能再無“藏身之地”,。由于我國體制改革具有政府主導型的特點，由政府自身改革來轉變職能等于是讓政府自己“革自己的命”,。多年來的政府改革歷程已經(jīng)表明這一改革使命的艱巨性,。因此，在“十八大”之后新的歷史時期,，政府部門應當站在全局高度,，以“壯士斷腕”的氣魄，拿出更大的政治勇氣和智慧,，敢于觸及深層次矛盾和重大利益調整,，深入推進包括政府體制改革在內的全方位的改革開放。
令人欣慰的是,，在十二屆全國人大一次會議上,，醞釀已久的國務院大部制改革方案終于出臺。改革的重點是緊緊圍繞轉變職能和理順職責關系,，穩(wěn)步推進大部門制改革,，而大部制改革最大亮點是向社會和市場放權，以放權破題政府職能轉變,。比如改革鐵道部,，實行“政企分開”就是向市場放權。全社會殷切寄希望于新一屆政府能夠深入推進政府機構改革,，切實轉變政府職能,，不斷提升政府機構適應市場的能力與調控市場的效率。
鑒于我國經(jīng)濟環(huán)境與體制的復雜性,，發(fā)改委、工信部等部門一直采取
“組合政策”來加快淘汰落后產(chǎn)能進度,。這些政策包括：一是深化資源性產(chǎn)品價格改革,，理順煤、電,、油,、氣,、水、礦等資源產(chǎn)品價格關系,，完善電力峰谷分時電價,，按程序加大差別電價、懲罰性電價實施力度,；二是推進稅收機制改革,，除了將原油、天然氣和煤炭資源稅由從量征收改為從價征收并適當提高稅負水平,，還將制定機動車燃油消耗量限值標準,；三是建立能源消費總量控制制度，能源消費總量控制目標分解落實到地方政府,，實行目標責任制管理,，以抑制高耗能行業(yè)過快增長；四是加強信貸管理,，優(yōu)化金融資源配置,，強化稅收調節(jié)作用，支持產(chǎn)業(yè)結構調整,；五是以土地管理作為重要抓手,，嚴格控制“產(chǎn)能過剩”行業(yè)新項目建設,；六是將淘汰落后產(chǎn)能目標完成情況和措施落實情況納入政府績效管理和國有企業(yè)業(yè)績管理,，實行問責制。
毫無疑問,，上述政策符合我國當前的實際情況，但從治理產(chǎn)能過剩的實踐看,，組合政策的有效性還有待于提升,。一是資源性產(chǎn)品價格的改革還應當及早到位，這樣能夠一定程度上約束政府及企業(yè)的投資沖動,，從源頭抑制產(chǎn)能過剩的發(fā)生,；二是加大政策執(zhí)行與監(jiān)管的力度，原工信部部長李毅中近日表示,，政府部門在調控淘汰落后產(chǎn)能上力度還不夠,，措施不得力。因此,，必須加大監(jiān)管的力度,，不折不扣地執(zhí)行各項政策法規(guī)，切不可姑息手軟,，同時增強各項政策之間的協(xié)調效應與合力,；三是在目前體制環(huán)境下,，強調行政問責制的使用。鑒于現(xiàn)階段的產(chǎn)能過剩在很大程度上是政府權力干預市場運行所致,，因而,，行政力量造成的問題現(xiàn)階段還只能用行政的辦法來應對。在這方面,，有些地方在治理污染上已經(jīng)創(chuàng)造了很好的經(jīng)驗,，一些地方政府提出“治河先治污，治污先治官,，治官先治人”的鐵腕治污措施,，收到了很好效果。與此相比,，國內還鮮有官員因產(chǎn)能過剩問題受到處罰,。下一步要突出行政問責制的作用。從長期看,，行政手段與市場調節(jié)兩種工具的運用是一個此消彼長的關系,，市場手段有一個循序漸進的發(fā)育過程。現(xiàn)行的體制環(huán)境決定了行政手段還不可缺少,。
對于抑制產(chǎn)能過剩，企業(yè)也責無旁貸,。企業(yè)應當積極行動起來,，在充分掌握市場行情的情況下，做到理性決策,。在目前產(chǎn)能過剩的情況下,，企業(yè)尤其應當以轉變發(fā)展觀念、改變競爭模式來應對,。以市場化程度較高的家電行業(yè)為例,，目前白色家電行業(yè)已呈現(xiàn)出產(chǎn)能過剩，但產(chǎn)能過剩主要集中在中低端產(chǎn)品領域,，而包括變頻空調,、節(jié)能環(huán)保冰箱等在內的中高端產(chǎn)品依然存在供不應求的情況。國內白電行業(yè)的龍頭企業(yè)——海爾,、海信均率先轉型中高端產(chǎn)品,。這表明企業(yè)的增長由以前單純的規(guī)模拉動逐步過渡到智能化的技術驅動，企業(yè)的未來競爭模式將從之前規(guī)模驅動改變?yōu)榧夹g驅動,。這些家電企業(yè)經(jīng)營模式的轉型值得其他企業(yè)借鑒,。