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改革開(kāi)放30余年來(lái),，中國(guó)城市化進(jìn)程大致經(jīng)歷了前慢后快兩個(gè)階段,。盡管官方城市化的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)非常穩(wěn)定，但從對(duì)現(xiàn)實(shí)的觀察中,，我們確實(shí)可以感受到先慢后快這兩個(gè)階段是客觀存在的,。前20年，出于對(duì)人口流動(dòng)沖擊社會(huì)穩(wěn)定的擔(dān)憂(yōu),，政府自覺(jué)不自覺(jué)地對(duì)城市化采取了一定的抑制政策,，除沿海地區(qū)受工業(yè)化推動(dòng)進(jìn)展較快外，大部分內(nèi)陸地區(qū)的城市化非常緩慢,。這種局面在近10余年來(lái)發(fā)生了巨大的變化,，特別是“運(yùn)營(yíng)城市”的理念從沿海向內(nèi)地?cái)U(kuò)散之后，至少“土地的城市化”速度大幅地加快了,。
“運(yùn)營(yíng)城市”的核心就是運(yùn)營(yíng)土地,，它已經(jīng)成為近10余年來(lái)城市化模式的典型特征。這種模式大致可以概括如下：政府低價(jià)從農(nóng)民手中獲取土地,，以土地和稅收補(bǔ)貼方式招商引資做大經(jīng)濟(jì)總量,，以推高房?jī)r(jià)來(lái)拉高地價(jià)進(jìn)而獲取更多賣(mài)地收益和房地產(chǎn)稅收,，其資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在吸引農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的同時(shí)又通過(guò)戶(hù)籍隔離來(lái)減少公共服務(wù)支出,。
建立在土地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的城市化模式,，在快速推動(dòng)城市化進(jìn)程方面展示了強(qiáng)大的威力，但這一過(guò)程同時(shí)也出現(xiàn)了明顯的利益分配不均等問(wèn)題,，有些部門(mén)或群體在這一過(guò)程中得益很大,，成為城市化的凈受益者，有些群體則處于相對(duì)被剝奪的狀態(tài),。主要的受益部門(mén)或群體有如下幾類(lèi)：一是地方政府特別是省級(jí)以下地方政府,，財(cái)力的增強(qiáng)為公共治理提供了有效資源；二是地方行政官僚體系,，豐盈的土地財(cái)政為供養(yǎng)一個(gè)龐大而浪費(fèi)嚴(yán)重的官僚體系提供了可能,，并降低了其與民眾正面沖突的風(fēng)險(xiǎn)（在土地財(cái)政較好的年份，以亂罰款,、亂收費(fèi),、亂攤派為內(nèi)容的“三亂財(cái)政”有了明顯收斂）；三是部分腐敗官員,，雖然其得益為非法性質(zhì),，但與土地房產(chǎn)相關(guān)的腐敗具有一定普遍性；四是強(qiáng)勢(shì)工業(yè)資本和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商,，前者憑借土地補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠,，在缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力的情況下維持著生存甚至發(fā)展，后者則在房?jī)r(jià)一路飆升之下獲取驚人暴利,；五是較早成為城市身份的普通民眾,，他們受益于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市基礎(chǔ)設(shè)施的改善，但只為之支付了較少的成本,；六是擁有多套住房的普通民眾和投機(jī)者,，他們分享了房?jī)r(jià)上漲的收益，未支付或只支付了較小的成本,；七是強(qiáng)勢(shì),、受到高額補(bǔ)償?shù)牟疬w戶(hù)，他們享受了公共資源投入所帶來(lái)的級(jí)差地租的絕大部分,。
相對(duì)受損的群體有：一,、弱勢(shì)拆遷戶(hù)和土地被低價(jià)征收者,，他們?yōu)槌鞘谢畠r(jià)貢獻(xiàn)了土地資源,，卻可能要承受高房?jī)r(jià)的負(fù)擔(dān)；二,、較晚進(jìn)城或等待進(jìn)城的人群,，他們是房?jī)r(jià)泡沫引起代際不公的直接受害者,；三、社會(huì)上的中低收入者,，他們的收入增長(zhǎng)乏力,，但卻被迫接受高房?jī)r(jià)引起的高消費(fèi)物價(jià)。
現(xiàn)行城市化模式造成了巨大的利益沖突和社會(huì)矛盾,，現(xiàn)行模式已難以為繼,，也不應(yīng)該再繼續(xù)下去，已成為社會(huì)上的廣泛共識(shí),，也正因?yàn)榇�,，�?dāng)決策層提出新型城鎮(zhèn)化的愿景，人們才有期待的理由,。對(duì)新型城鎮(zhèn)化人們進(jìn)行了大量的討論,，優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)重點(diǎn)發(fā)展城鎮(zhèn)、提高征地補(bǔ)償,、改革戶(hù)籍制度給進(jìn)城農(nóng)民提供更多公共服務(wù)等內(nèi)容基本上為各方所共同認(rèn)可,。新型城鎮(zhèn)化“新”在何處？我認(rèn)為不應(yīng)該是某一點(diǎn)上的“新”,，而應(yīng)該是整體模式的調(diào)整和創(chuàng)新,，這個(gè)新模式應(yīng)該能矯正現(xiàn)行城市化的各種嚴(yán)重弊端。
但是,，僅憑良好愿望并不能保證成功�,，F(xiàn)行模式之所以持續(xù)如此之久，是因?yàn)槠渲欣娓窬忠言谙喈?dāng)程度上固化了,，受益集團(tuán)和受損集團(tuán),、強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)和弱勢(shì)集團(tuán)在現(xiàn)有框架之內(nèi)的博弈已經(jīng)很難產(chǎn)生新的結(jié)果。因此,，打破現(xiàn)有博弈格局,，才有可能出現(xiàn)一個(gè)真正的新型城鎮(zhèn)化模式。利益調(diào)整就是要削減或取消不當(dāng)?shù)靡嫒后w的得益,，恰當(dāng)補(bǔ)償利益受損群體,，這也是“包容式增長(zhǎng)”真義。
新的利益調(diào)整涉及增量和存量?jī)煞矫�,。新型城�?zhèn)化必然涉及產(chǎn)業(yè)升級(jí),、優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，會(huì)產(chǎn)生一部分凈利益增量,。比如農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟(jì),，農(nóng)村農(nóng)民身份向城市工人身份的轉(zhuǎn)化所帶來(lái)的收入增長(zhǎng)，都可視為凈利益增量,，這部分要確保讓農(nóng)民能得到,，要高度提防土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)新的侵害農(nóng)民利益的事情發(fā)生,。
更艱巨的任務(wù)是存量利益調(diào)整。設(shè)想中的新型城鎮(zhèn)化,，既要放棄土地財(cái)政,，又要增加對(duì)“新市民”在教育、醫(yī)療,、社保方面的支出,，如此一來(lái)，地方政府將會(huì)由現(xiàn)在的凈受益者變成凈支出者,，這種角色的轉(zhuǎn)換預(yù)料會(huì)遭到很強(qiáng)的抵制,。如果按前述設(shè)想來(lái)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，已畸變?yōu)槔麧?rùn)導(dǎo)向的地方政府缺乏積極性是不難理解的,，中央的新型城鎮(zhèn)化精神很可能會(huì)因此走樣變形,，變成換湯不換藥的土地經(jīng)濟(jì)。過(guò)去,，土地的城市化速度大幅快于人的城市化,，未來(lái)要求從農(nóng)村來(lái)的人在城市可就業(yè)，能安居樂(lè)業(yè),，而安居樂(lè)業(yè)的最關(guān)鍵之一就是住房,。當(dāng)前的高房?jī)r(jià)基本上使農(nóng)民在城市安居樂(lè)業(yè)成為不可能，而抑制甚至降低房?jī)r(jià),，會(huì)引起更劇烈的利益調(diào)整,，必會(huì)遭到多個(gè)利益集團(tuán)的抵制。而由政府提供住房,，則牽涉到更大數(shù)目的財(cái)政支出,。
新型城鎮(zhèn)化要真的推行，必然還要求大幅削減行政支出,，大幅減少腐敗,，但這又會(huì)遭到現(xiàn)行模式下部分得益者的激烈抵制。新的模式還要求在早入城和晚入城的群體之間進(jìn)行一些利益調(diào)整,，扭轉(zhuǎn)目前這種嚴(yán)重的代際不公問(wèn)題,，現(xiàn)行城市化資金來(lái)源主要是房地產(chǎn)，所以其成本也主要是由晚入城群體通過(guò)高房?jī)r(jià)這種暗稅來(lái)支付的,，要在代際之間作出一定調(diào)整會(huì)涉及向某些群體征收明稅,，這一利益調(diào)整過(guò)程也不會(huì)是一帆風(fēng)順的。
總之,，城市化模式的轉(zhuǎn)化必然涉及利益格局的調(diào)整,，其中主要還是存量利益的調(diào)整，可以說(shuō),，這是一項(xiàng)“硬骨頭”工程,，能否啃下利益結(jié)構(gòu)調(diào)整這個(gè)“硬骨頭”，將直接決定新型城鎮(zhèn)化的成敗,。
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