28日，國務(wù)院常務(wù)會議上,，討論通過了《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》,。草案對農(nóng)民集體所有土地征收補償制度作了修改,草案將提請全國人大常委會審議。這也被認為是土地改革即將提速的一個信號,。
“這個過程我們還可以進一步觀察,。征地制度改革確實非常必要，而且整個農(nóng)村土地制度的改革也是非常必要的,�,！敝醒朕r(nóng)村工作小組副組長、辦公室主任陳錫文今天在2013《財經(jīng)》年會上對此評價道。他說,，對中國的征地制度,，社會上的看法比較多，一個最重要的方面是對農(nóng)民的權(quán)益保障不夠,，這是將來土地制度改革必須認真研究和改善的,。第二個方面是，現(xiàn)行的土地制度對于土地的“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)使用”約束機制不強,，土地一方面大量征用,，另一方面效率不高。第三,，為了推進城鎮(zhèn)化,，在征地的機制方面衍生出來的一些東西，導(dǎo)致地方政府乃至企業(yè)偏離正常軌道,，土地財政等問題由此出現(xiàn),。
國土資源部副部長胡存智表示，“十八大報告提出,，要優(yōu)化國土空間開發(fā)的格局,，推動城鎮(zhèn)化，建設(shè)美麗家園,，其中就有很重要的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和布局問題,。這里面關(guān)系到大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及城鎮(zhèn)布局,、美麗家園的建設(shè),，生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的合理安排,，都與土地管理制度密切相關(guān),。土地管理制度要作出改革和變化�,！�
城鎮(zhèn)化進程中,，土地城鎮(zhèn)化的速度明顯快于人口城鎮(zhèn)化的速度。陳錫文用一組數(shù)字來說明其中存在的問題：1980年,，我國城市建成區(qū)的總規(guī)模大約5000平方公里,，到2010年城市建成區(qū)的總規(guī)模已經(jīng)擴大到4.6萬平方公里，也就是城市建成區(qū)的總規(guī)模擴大了8.2倍,。但是城鎮(zhèn)人口按照現(xiàn)有的統(tǒng)計口徑,，1980年是1.9億多人，不到兩億人,，2010年是6.7億人,，大約增加了2.5倍,。
陳錫文認為，土地城市化快于人口城市化的一個重要原因是快速征地,，由此也帶來了很多問題。比如不同用途的土地的出讓價格差別非常大,。按照國土部公布的數(shù)據(jù),，今年上半年，全國商業(yè)和經(jīng)營性服務(wù)業(yè)用地平均價格是每平方米5700多元,，每平方米住宅用地的價格是4500多元,，每平方米的工業(yè)用地的價格是659元。這樣一種價格機制,，導(dǎo)致工業(yè)用地增長的數(shù)量非常大,，而效率相對較低�,！艾F(xiàn)在來看,，供地的總量中，年度大約40%左右的土地是出讓給工業(yè)企業(yè)用的,，而它的地價又最低,。當(dāng)然我們不可能要求工業(yè)用地價格和住宅、商業(yè)用地價格一樣高,，但是過低就會產(chǎn)生很多問題,。工業(yè)用地的浪費現(xiàn)象非常嚴重，這需要我們反思,�,！�
“征地制度背后是政府經(jīng)營土地的制度�,！痹谥袊恋貙W(xué)會副理事長黃小虎看來,，“征地制度與政府經(jīng)營土地制度是表里的關(guān)系。我們講保護耕地,，就是保護我們的生命線,。講了20多年了，保護住了嗎,？不是我們做這個工作的人不努力,，是因為地方政府經(jīng)營土地要講成本，肯定是征地有錢,，用存量土地要花錢,，而且成本高。所以,，無一例外,，這些年來,，城市的發(fā)展都走了一條外延擴張的路子，耕地難以得到有效保護,。政府經(jīng)營土地制度不改,，保護耕地只不過是一句空話�,！�
為此,，他強調(diào)，土地改革,，第一要改革土地管理與土地經(jīng)營集于一身的體制,，把土地經(jīng)營職能從管理部門分解出去。第二要區(qū)別對待,，分步推進,，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。他說,，“中央的指導(dǎo)思想早已經(jīng)明確,，十七屆三中全會就已經(jīng)提出來，要逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場,。在這個精神的指引下,，各地方進行了大量的實驗探索，比如成都的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)驗,，廣東的三舊改造經(jīng)驗,，北京的50個城中村改造的經(jīng)驗，都已經(jīng)突破了現(xiàn)行制度的束縛,。改革的條件已經(jīng)具備,，時機已經(jīng)成熟，不應(yīng)該再拖了,。國家層面的改革應(yīng)盡快出臺,。”
燕京華僑大學(xué)校長華生強調(diào),，“要保證土地改革方向正確,，取得實際效果，關(guān)鍵是要明確土地制度改革主要的受益主體究竟是誰”,。他認為,，這個受益的改革主體主要應(yīng)該是移居城市的外來人口，首先是農(nóng)民工和農(nóng)民工家屬,。土地制度改革不是給城中心和城郊的已經(jīng)很好的農(nóng)民繼續(xù)錦上添花,，也不能成為開發(fā)商的盛宴，更不是為了城市的各界精英在城郊的別墅,、莊園,，能夠借機取得合法產(chǎn)權(quán)證,，甚至進一步多搞一些莊園�,！巴恋刂贫雀母锏氖芤嬷黧w必須是農(nóng)民工及家屬等外來人口,，偏離這條主線就一定會出大問題�,！�
但胡存智認為,，“在城鎮(zhèn)化進程中，切實保護各方的土地權(quán)益,，不僅是農(nóng)民的土地權(quán)益要保護，各方的土地權(quán)益都應(yīng)該得到保護,�,！薄拔覀兂擎�(zhèn)化的目的是什么，就是使全體人民的生活都好起來,，能夠享受城鎮(zhèn)化進程帶來的貢獻和繁榮,，不僅是城里人要享受，農(nóng)民也要享受,。但反過來也一樣,，不僅是農(nóng)民要享受，城里人也要享受土地增值帶來的收益,，這點是經(jīng)濟學(xué)原理所確定的,。”
他不贊同全盤否定現(xiàn)行土地管理制度的觀點,。他強調(diào),，“現(xiàn)行的土地管理制度基本上符合中國的國情，有力地支撐了改革開放30年來城鎮(zhèn)化,、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程,。當(dāng)然這不是說現(xiàn)行的土地制度沒有問題了�,！�
不論從哪個角度來講,，土地財政都是土地改革繞不過去的一道坎。
華生指出,，土地改革第一要處理的就是土地財政問題,。“必須考慮,，土地財政如果取消會帶來哪些問題,，要用什么樣的機制來替代，否則我們再講100年縮小征地范圍也基本上沒用,�,！�
“如果其他措施跟不上,，可能會產(chǎn)生新的分配不公�,！秉S小虎提出,，在放開土地市場的同時，應(yīng)該征收土地財產(chǎn)稅,。以此來降低地方政府對土地財政的依賴,。他說，“財產(chǎn)稅是年年征的,。包括宅基地,，原則上也要征財產(chǎn)稅，但是農(nóng)民規(guī)定面積內(nèi)的可以免征,。不要限制市民買房子,，但買了就要年年交財產(chǎn)稅。這樣的話,，地方政府對增量土地的依賴就可以逐漸轉(zhuǎn)移到存量土地上,。但對此，胡存智看法不同,。他認為,，對土地財政應(yīng)該深入研究。如果政府賣地收上來的錢算土地財政,，那么,，賣地變成收稅的方式，是不是就不算土地財政了,？
近年來一直關(guān)注土地問題,，并多次去成都等地調(diào)研的經(jīng)濟學(xué)家周其仁強調(diào)，中央政府在制定政策時,，應(yīng)該充分吸取底層變革的力量,，不能完全靠頂層設(shè)計。應(yīng)該合理吸收地方改革的經(jīng)驗,。他認為,，中國糧食改革的經(jīng)驗很有借鑒意義。他說,，過去計劃經(jīng)濟時期,，糧食實行的是統(tǒng)購統(tǒng)銷的政策，農(nóng)民自己種的糧食不能賣,，政府統(tǒng)一收購,，用來保證城市和軍隊的用糧。最終糧食一直不夠吃,。但如果貿(mào)然地一夜改掉統(tǒng)購統(tǒng)銷的制度,，國民經(jīng)濟可能出大問題,。當(dāng)時采取了漸進式的改革。經(jīng)過一些地方的嘗試,，發(fā)現(xiàn)了兩個突破口,。第一，使剛性的制度增加一點彈性,，交糧食可以變成交錢,。不是所有的地方都一定要種糧，不適合種糧的地方,，可以種其他經(jīng)濟作物,，用其他經(jīng)濟收入交稅，政府再拿這個錢收購產(chǎn)糧區(qū)的糧食,。第二,，國家收上來的糧食在保證部隊用糧、保障城市供糧的基礎(chǔ)上,，增產(chǎn)的糧食可以在市場上去賣,，實行雙軌制,。后來統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的改革基本上是在這種嘗試經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,，形成全國性政策的�,！跋确�(wěn)住,，慢慢發(fā)育，時機成熟再變,，完成市場化,。雖然土地問題比糧食問題復(fù)雜，但這個經(jīng)驗可以在土地改革中參考,�,！�
他認為，目前地方對土地改革的嘗試有兩點非�,？扇�,。一是確權(quán)，二是市場,。比如成都的土地確權(quán),。先把土地的邊界劃清楚，確權(quán)不能光確定到集體,，要確定到戶,。“而且這個權(quán)利不是你給他轉(zhuǎn)讓權(quán)他一定轉(zhuǎn)讓,，他拿了權(quán)也可以不轉(zhuǎn)讓,，他覺得自己用合算就自己用,，要他自己作決定�,！钡诙�,，一定要有市場，因為資源一定要放到市場來評價,。
胡存智認為,，地方的經(jīng)驗，給下一步的改革提供了很好的參考,。作為政府部門,，在試點上面有一個基本操作的要求，既要積極也要穩(wěn)妥,。要充分地論證,，同時還要試點，通過試點再進行示范,，最后推開,。土地制度改革比較復(fù)雜，涉及各方面的利益也比較多,，所以在這個問題上我們提出來積極穩(wěn)妥地進行改革,，針對城鎮(zhèn)化進程過程中的問題系統(tǒng)地考慮，系統(tǒng)設(shè)計,，系統(tǒng)解決,。
陳錫文曾經(jīng)在上海做了一個調(diào)查，上海松江區(qū)原有工業(yè)企業(yè)共12.6萬家,，一共用了11.5萬畝土地,，平均每個企業(yè)占地9畝。最近他們以一種新的機制,，不是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),，而是主要以出租標準廠房或者特定的設(shè)計廠房的辦法建了一個新的經(jīng)濟園區(qū)，結(jié)果情況有了非常大的變化,。入園的企業(yè)平均每個占地不到1.5畝,，由于注重了科技的進步，引進一些高新科技的企業(yè),，效率大不一樣,。去年這個園區(qū)中工業(yè)企業(yè)平均每平方公里的產(chǎn)出達到136億元，比整個上海市級開發(fā)園區(qū)平均產(chǎn)出的60億元高出一倍多,。這個園區(qū)所有的企業(yè)所繳納的稅收平均每畝地60萬元,，松江其他11萬多畝地的12.6萬家企業(yè)平均每畝地只交10萬元。這說明通過改革，通過轉(zhuǎn)換機制,，工業(yè)用地節(jié)約的空間是非常大的,。
“土地管理制度的改革，也是一個系統(tǒng)工程,，涉及方方面面的事情,，絕對不是用一個簡單的制度就能解決的。所以我們應(yīng)該要按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào),、積極穩(wěn)妥的方式推進土地制度改革,。”胡存智說,。