住房問題是城市化進(jìn)程加速發(fā)展階段出現(xiàn)的新問題。城市化推動(dòng)各類資源迅速向城市集中,，房?jī)r(jià)隨之上漲，其漲幅之大,、漲速之快,，令中低收入家庭望著收入與房?jī)r(jià)之間逐漸拉大的“鴻溝”興嘆，其中部分家庭的基本居住需求長(zhǎng)期得不到滿足,。一般來說,，在市場(chǎng)“無形之手”調(diào)節(jié)出現(xiàn)“失靈”的前提下，政府要通過一系列制度,、政策安排等“有形之手”來糾正,，以滿足社會(huì)公共需要。對(duì)于住房市場(chǎng)失靈,，政府的“有形之手”指向何方將最有效率,？答案是從公共管理和公共福利的角度出發(fā)，在保障性安居工程的基礎(chǔ)上,，加速構(gòu)建公共住房體系,，全面、有效地保障中低收入者的基本居住需求,。
從規(guī)范的角度,，要求公共住房體系應(yīng)與商品房相區(qū)別，其核心要素是：以政府為主導(dǎo),，滿足居民的基本居住需求,。可將其定義為：主要由政府出資開發(fā),、收購并管理運(yùn)營(yíng),，輔以減稅、補(bǔ)貼等手段鼓勵(lì)個(gè)人,、企業(yè)或非盈利機(jī)構(gòu)參與提供房源,，出租或出售給中低收入家庭，分別滿足“住有所居”和“居有所屋”兩類基本居住需求,。
公共住房體系應(yīng)強(qiáng)調(diào)層次性,，為住房困難程度不同的家庭實(shí)行不同的住房保障。這就要求綜合考慮家庭支付能力,、人口,、居住條件等相關(guān)要素，劃分基本居住需求的層次,，以此為依據(jù)構(gòu)建多層次的公共住房體系,。還需看到，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平,、城鎮(zhèn)化進(jìn)程,、住房市場(chǎng)狀況差異較大,，基本居住需求層次的劃分標(biāo)準(zhǔn)、公共住房體系分配方式的確定應(yīng)因地制宜,，不能“一刀切”,。
從我國(guó)具體情況來看，2008年開始的保障性安居工程建設(shè),，為公共住房體系搭建起基本框架,，可以概括為三類、五個(gè)層次：第一類是租賃性保障房,，包括廉租房和公租房?jī)蓚�(gè)層次,；第二類是購置型保障房，包括經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)房?jī)蓚�(gè)層次,；第三類是改善性保障房,，主要是棚戶區(qū)改造住房。這為滿足全民基本居住需求打下了基礎(chǔ),。
在搭建起公共住房體系的基本框架之后,，如何提供充足的房源來滿足龐大的需求，是一個(gè)突出難題,。通盤考慮之后發(fā)現(xiàn),，只能從增量和存量?jī)蓚�(gè)方面來做文章。
增量方面,，主要靠政府出資建設(shè)和收購房源解決,，在財(cái)力緊張的前提下，還有必要通過稅收減免,、行政事業(yè)性收費(fèi)優(yōu)惠,、土地出讓金減免等方式鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人,、非盈利機(jī)構(gòu)提供房源,，或者要求在商品住房建設(shè)中配建保障性住房。對(duì)于那些由社會(huì)提供,、納入公共住房體系的住房,，需給予相應(yīng)的財(cái)政支持，包括在建造,、維護(hù)和運(yùn)作環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼,、對(duì)租金收入提供稅收優(yōu)惠、對(duì)租金損失給予補(bǔ)貼等等,，從而降低供給成本,，增加供給數(shù)量。
存量方面,，主要是想方設(shè)法讓現(xiàn)有房源能夠順暢地循環(huán)流動(dòng)起來,，這就要求科學(xué)設(shè)計(jì)公共住房體系的分配原則并嚴(yán)格遵守,。在分配原則設(shè)計(jì)方面，應(yīng)將目標(biāo)定位在僅滿足“住有所居”的最低需求和“居有所屋”的中低需求,。基于這一目標(biāo)定位,，要求公共住房的標(biāo)準(zhǔn)與商品房拉開顯著差距,，并且規(guī)定享受公共住房保障期間不能購買商品房，經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房不允許在市場(chǎng)上交易,，只能申請(qǐng)政府回購,。在嚴(yán)格遵守這一原則的基礎(chǔ)上，還要制定不同層次公共住房的申請(qǐng)資格并負(fù)責(zé)甄別,，制定有效的退出機(jī)制并負(fù)責(zé)動(dòng)態(tài)監(jiān)控和執(zhí)行,。這樣，公共住房體系既能夠?qū)Ω采w所有人群,，又能夠重點(diǎn)保障低收入者,，讓高收入者不愿擠入公共住房體系，自動(dòng)放棄“搭便車”行為而選擇商品房,，還能夠讓那些支付能力和住房條件發(fā)生改變的家庭無障礙地進(jìn)入相對(duì)應(yīng)的住房保障層次,。
需要注意的是，雖然解決房源供給問題應(yīng)首選較為“省錢”的存量房源,，不應(yīng)過于追求新建和收購,，但是在公共住房體系建立初期，各類房源供不應(yīng)求,，政府理應(yīng)加大資本性投入,，當(dāng)供求接近平衡時(shí)，則要適時(shí)縮減資本性支出增加經(jīng)常性支出,，重點(diǎn)保障公共住房體系的循環(huán)運(yùn)行,。
當(dāng)前，可以在上述公共住房體系分配原則的基礎(chǔ)上作如下規(guī)定：
一是對(duì)于喪失購買商品房能力的人(如孤老,、孤殘,、孤病者)，政府直接分配給他們公共住房,，僅賦予其使用權(quán),，待其因死亡、被納入社會(huì)福利體系,、慈善機(jī)構(gòu)或個(gè)人接納后,，由政府收回。
二是對(duì)于居住條件最差且有收入能力的家庭,，政府提供廉租房,，在收入達(dá)到一定水平之前,，由政府負(fù)擔(dān)租金，隨其收入增加,，政府的補(bǔ)貼逐漸減少或?qū)嵭凶饨鸷藴p,，直至自行負(fù)擔(dān)廉租房租金。當(dāng)不再滿足廉租房租住條件時(shí),，由政府收回,。
三是對(duì)于居住條件超過廉租房適用對(duì)象但仍無力購買商品房的家庭，政府提供公租房,，或提供以公租房租金為基礎(chǔ),、市場(chǎng)租金一定比例為限額的租金補(bǔ)貼，公租房的住房標(biāo)準(zhǔn)和租金均超過廉租房,。
四是對(duì)于居住條件超過公租房適用對(duì)象但無力購買商品房的家庭,，提供經(jīng)濟(jì)適用房供其購買，經(jīng)濟(jì)適用房的面積等房屋標(biāo)準(zhǔn)與廉租房一致,，以成本定價(jià),，購買家庭擁有產(chǎn)權(quán)。
五是對(duì)于居住條件超過經(jīng)濟(jì)適用房適用對(duì)象但仍無力購買商品房的家庭,，提供限價(jià)房供其購買,，限價(jià)房的面積等房屋標(biāo)準(zhǔn)與公租房一致，以高于成本,、低于市場(chǎng)價(jià)定價(jià),，購買家庭擁有產(chǎn)權(quán)。
六是棚戶區(qū)改造住房由政府補(bǔ)與家庭出資相結(jié)合的方式建造,，改善原有居住條件,，產(chǎn)權(quán)仍歸屬家庭。
構(gòu)建公共住房體系,，大部分資金要靠公共財(cái)政提供,，所以如何提高資金效率實(shí)現(xiàn)有限財(cái)力與最大支持相對(duì)應(yīng)，是加速推進(jìn)公共住房體系構(gòu)建需要深入思考的問題,。
隨著住房制度改革的發(fā)展,，我國(guó)住房保障的財(cái)政支持也經(jīng)歷了一系列的發(fā)展變化：在資金來源上，從單一的財(cái)政資金向多元化發(fā)展,，逐漸探索利用住房公積金閑置資金,、企業(yè)債券融資、融資平臺(tái)融資等渠道,；在財(cái)政資金投入上,，從政策主導(dǎo)、資金投入缺乏保障,，到制定和實(shí)施住房保障投資計(jì)劃,、形成相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)政投資安排,；在財(cái)政手段的運(yùn)用上，從單一的資金投入發(fā)展為支出,、稅收,、政府性基金等調(diào)節(jié)手段以及績(jī)效評(píng)價(jià)等監(jiān)督管理手段綜合運(yùn)用，從需求單向調(diào)節(jié)發(fā)展為供給,、需求雙向調(diào)節(jié),，從直接調(diào)節(jié)發(fā)展為直接、間接調(diào)節(jié)相互補(bǔ)充,、形成合力。
由于住房類別不同,，公共財(cái)政的支持方向也有所不同,。在廉租房層面，主要承擔(dān)建設(shè),、收購房源和向租戶提供貨幣補(bǔ)貼的資金支持,。在公租房層面，主要承擔(dān)政府建設(shè)部分的資本投入和企業(yè)及其他機(jī)構(gòu)投資建設(shè)部分的財(cái)政貼息,、土地出讓金減免等,。在經(jīng)濟(jì)適用房層面，主要向開發(fā)商提供政策支持,，包括：用地通過行政劃撥,，免收土地出讓金；多項(xiàng)稅費(fèi)的減免,；承擔(dān)優(yōu)惠貸款的相關(guān)成本,；部分環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用等等。在限價(jià)房層面,，規(guī)定對(duì)限價(jià)房?jī)?yōu)先土地供應(yīng),，并在受益調(diào)節(jié)和價(jià)格補(bǔ)貼方面有作為的空間。在棚戶區(qū)改造層面,，以企業(yè)和個(gè)人出資為主,，財(cái)政提供適當(dāng)補(bǔ)助。此外,，財(cái)政還參與住房公積金的監(jiān)管和增值收益分配,，專用于住房保障。
雖然公共財(cái)政對(duì)公共住房體系構(gòu)建給予了廣泛的支持,，支持規(guī)模不斷擴(kuò)大,，支持方式不斷改進(jìn)，但在資金使用效率方面還沒有引起足夠的重視,。提高財(cái)政資金效率需要著重解決三個(gè)問題：一是保持低水平支持,，實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)民生支出的公平和效率的雙重目標(biāo),。二是將受益者選擇的空間壓到最低，最大化避免不滿足條件的家庭“搭便車”現(xiàn)象,。三是解決住房分配和退出環(huán)節(jié)信息不對(duì)稱帶來的資金效率損失,，并防止地方采取抬高本地建筑成本、壓低公共住房需求等方式,，降低中央專項(xiàng)補(bǔ)貼的使用效率,。
解決上述問題，關(guān)鍵是要把握以下兩點(diǎn)：
第一,，準(zhǔn)確測(cè)算住房需求和家庭支付缺口,，以此為依據(jù)進(jìn)行財(cái)政投入，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金總量控制,。一是準(zhǔn)確測(cè)定公共住房體系各層次的房源需求,，掌握可動(dòng)用的住房存量，在此基礎(chǔ)上,，測(cè)定增量成本,，即新建和收購住房的相關(guān)成本。二是掌握各類公共住房適合實(shí)物保障和貨幣補(bǔ)貼的家庭支付缺口,。三是以此為據(jù)進(jìn)行財(cái)政資金總量和結(jié)構(gòu)安排,，編制各級(jí)政府預(yù)算并嚴(yán)格執(zhí)行。
第二,，建立和完善相關(guān)制度,，減少無效和低效支出。一是建立公共住房體系“內(nèi)部循環(huán)”制度,。禁止出售或轉(zhuǎn)租納入公共住房體系的所有住房,，只能由政府回收，或按照規(guī)定的價(jià)格由政府回購,，再分配給其他符合條件的家庭,，實(shí)現(xiàn)已有房源不斷地循環(huán)利用。二是建立公共住房財(cái)政資金使用情況的追蹤問效制度,。各級(jí)財(cái)政部門可通過財(cái)務(wù)報(bào)告,、建立住房保障資金管理信息系統(tǒng)的方式追蹤問效，上級(jí)財(cái)政部門對(duì)下級(jí)財(cái)政部門可通過調(diào)查和檢查的方式追蹤問效,。同時(shí),，輔以建立住房保障家庭收入、住房條件等相關(guān)信息的動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng),，保證公共住房的分配公平,，退出順暢，清除“搭便車”的土壤。三是建立公共住房財(cái)政資金回流機(jī)制,。購置型保障房能夠加速資金回流,，租賃性保障房能保證持續(xù)穩(wěn)定的資金回流，回流資金包括廉租房和公租房的租金,、經(jīng)濟(jì)適用房,、限價(jià)房的售房款等等。此外,，還可以在公共住房小區(qū)配建商業(yè)設(shè)施,，從商業(yè)租金和服務(wù)費(fèi)中獲得回流資金，實(shí)現(xiàn)公共住房體系發(fā)展與財(cái)政增收,、公共服務(wù)供給相得益彰,。四是建立維修基金。防止在公共住房體系運(yùn)行一段時(shí)間之后,，維修成本將迅速增加給財(cái)政帶來沖擊,。
此外，還可以嘗試提高財(cái)政資金效率的多種辦法,。例如，在準(zhǔn)確計(jì)算受益家庭承擔(dān)的比例和財(cái)政補(bǔ)貼的比例基礎(chǔ)上,，為了確保財(cái)政補(bǔ)貼用于住房消費(fèi),，可以住房券的形式發(fā)放，在使用住房券時(shí)規(guī)定支付比例,。如果規(guī)定住房券最多能支付85%的房租,，那么剩余的15%必須由家庭自行支付。再如,，借鑒德國(guó)的儲(chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)制度,，建立公積金獎(jiǎng)勵(lì)制度：為沒有公積金保障的非在職職工設(shè)立公積金，由個(gè)人繳存和財(cái)政補(bǔ)貼兩部分組成,，自愿參加,，對(duì)超過一定數(shù)額的公積金繳存，由財(cái)政給予一定比例的獎(jiǎng)勵(lì),，存入公積金賬戶,，在使用公積金購房時(shí)，還享受貸款和稅費(fèi)優(yōu)惠,。這樣可以引導(dǎo)家庭將閑散資金積累起來用于購房,，有效發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，減輕公共住房體系的壓力,。