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應將流動人口住房保障納入當前政策保障框架
2012-09-04   作者:巴曙松  來源:中國經濟時報
 
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  在當前中國的保障房政策框架以及研究討論中,,規(guī)模巨大的流動人口住房保障在很大程度上被忽略,這直接影響到城市化的推進,、產業(yè)的順利遷移和區(qū)域經濟的發(fā)展,,值得關注。
  改革開放以來,,大規(guī)模的流動人口從內陸遷移到沿海,、從農村遷移到城市,推動了中國的城市化和工業(yè)化進程,。盡管流動人口對于產業(yè)發(fā)展,、城市化和消費增長中發(fā)揮或即將發(fā)揮重要角色,但這種角色需要在恰當的政策推動之下才有可能順利實現,,而流動人口的住房保障則是其中一個重要環(huán)節(jié),。
  盡管決策者提出 “十二五”期間建設3600萬套保障房的規(guī)劃,使2015年保障房覆蓋率目標達到20%,,但在現有的各種保障房口徑中,,無論是具有租賃性質的廉租房、公租房,,還是具有部分產權,、可出售的經濟適用房、限價房等均以戶籍為主要標準之一,。
  2009年國家統計局專門針對新生代農民工的一項微觀調查數據顯示,,在全部農民工當中,有37.4%住在單位宿舍,,而80年代后的新一代流動人口有43.9%的單位都會提供宿舍,,住工地工棚的為8%。粗略觀察當前流動人口的住房結構,,可以看出問題及趨勢所在,。
  首先,隨著新一代流動人口占據主體,,住房需求結構也正在發(fā)生顯著變化,。
  對比而言,老一代農民工絕大多數在建筑業(yè)工作,工人隨工地而流動,,基本不產生穩(wěn)定的租房或購房需求,。然而,當新一代農民工成為流動人口的主導性力量,,越來越多傾向于在制造業(yè)和服務業(yè)工作,,穩(wěn)定而有規(guī)律的作息時間使其產生日益增大的住房需求。
  其次,,新一代流動人口正逐步進入結婚高峰期,,這預期將產生大量獨立租房和獨立購房的現實需求。從當前的現狀情況來看,,已經結婚的新一代農民工多數一同外出務工,,這部分人群有65%居住在單位宿舍和獨立租住住房中,但只有2%的比例具有獨立購房能力,�,?紤]到當前15歲到24歲的新一代農民工占比較大且將逐步進入結婚高峰期,他們將產生較多的獨立租房和購房需求,。
  再次,跨省流動人口比重下降,,省內縣外和鄉(xiāng)外縣內流動的比重上升,,這意味著下一階段流動人口的住房需求將主要體現在當地。在2006年之后,,中央一號文件提出大力發(fā)展縣域經濟,,宏觀上產業(yè)轉移不斷推進,政策上注重農村勞動力的就地就近轉移,,不少農民工選擇回鄉(xiāng)就業(yè),,鄉(xiāng)外縣內的就業(yè)比重近年來呈現上升趨勢,2009年和2010年的占比分別為30.0%和29.3%,。
  在評估現有流動人口住房條件的基礎上,,應將流動人口逐步納入現有保障住房體系架構之中�,;诳傮w的城市化推進趨勢和區(qū)域發(fā)展格局,,重點需要關注如下幾方面:
  首先,適時明確將流動人口納入到覆蓋范圍,,形成“由租到售”的梯度住房消費,。流動人口的住房消費和收入成正比,伴隨著年齡,、技術,、工作經驗的積累,其對住房的消費能力也將逐步提升,并逐步形成梯次消費的臺階,,大致上會形成“先租后買,、先舊后新、先小后大”的梯次升級過程,。因此,,住房保障政策應針對這種趨勢,逐階提供梯次消費的多元化產品,,讓流動人口具有梯次消費的多樣化選擇,。
  其次,近期的現實對策是要重點解決流動人口的單位宿舍和租賃住房需求,,且以市場原則為基礎,,形成可自我循環(huán)的住房租賃體系。從目前調研了解的情況看,,流動人口的初級需求為租賃住房,,考慮到當前現實狀況是:流動人口往往集中在回流城市的產業(yè)園區(qū),居住需求較為集中,,可以考慮重點由當地政府規(guī)劃,、企業(yè)參與的形式提供單位宿舍和租賃住房�,?梢钥紤]兩種備選方案:當地政府免費劃撥土地,,由企業(yè)配建住房;配建宿舍可以在住宅物業(yè)與可售商業(yè)之間設置一定的比例系數,,加強市場自我運營能力,。
  再次,流動人口住房保障的長期目標應是實現由居住權向所有權的轉變,,使之由城市的臨時居民變成永久居民,,依據自愿原則先租后售。對流動人口來說,,真正意義上的城市化是將流動人口變成城市永久居民,。作為一個過渡性安排,可讓他們先行租賃公共住房,,住滿一段時間后,,由租戶自愿購買。
  參照一些國際經驗,,可供備選的方案是:當地政府拍賣土地給市場上的開發(fā)商,,按照政府指定的裝修條件、戶型大小建設,,然后由開發(fā)商以公開市場價格出租或出售給流動人口,;政府將賣地所得以租賃補貼和購房補貼的形式,,以樓面地價的水平返還給流動人口;一旦流動人口購買住房,,就應享有住房的全部產權,,并且可以在市場公開轉讓或出售。關鍵是要形成一個有活力的保障房市場,,使得流動人口可以獲得城市化和土地升值的收益,。
  最后,將住房保障的責任權利下放至地方政府,,而不是由中央政府自上而下設定建設目標,。這是因為:一方面中國區(qū)域廣闊,不同地區(qū)的發(fā)展水平差異和住房需求差異較大,,如果由地方政府按照當地條件設置住房保障標準,,可以形成一個區(qū)域性住房市場,那么流動人口就可以根據個人職業(yè)需要和各地發(fā)展水平在全國范圍內流動,,這樣可以避免香港公屋市場出現的所謂 “鎖定效應”,。另一方面,流動人口未來可能會成為市縣區(qū)域產業(yè)競爭吸引的對象,,由地方政府來推動保障房,,類似于一種市場競爭的方式吸引流動人口,在這種格局之下,,地方政府并不一定有動力把土地推到高位,,因為會降低本地對產業(yè)的吸引力。
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