增長是發(fā)展的前提和基礎(chǔ),，但增長不等于發(fā)展,，不能代替發(fā)展。增長主要是指國民生產(chǎn)總值的提高,，而發(fā)展則是經(jīng)濟,、政治、社會,、文化通過變革相互影響,、相互作用、共同進步的過程,。所謂“增長主義”政府,，就是把增長等同于發(fā)展、代替發(fā)展,，把增長作為政府最重要的價值追求,、職能定位和行為準則。從實踐看,，只有以追求公平可持續(xù)為目標,，推進政府轉(zhuǎn)型，才能防止和改變“增長主義”政府傾向,，充分有效地發(fā)揮政府作用,。
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防止和改變“增長主義”政府傾向至關(guān)重要 |
在我國經(jīng)濟起飛階段，政府主導型經(jīng)濟增長方式把社會資源有效集中在投資建設(shè)上,，在推動經(jīng)濟持續(xù)快速增長中發(fā)揮了重要作用,。這種經(jīng)濟增長方式以追求GDP增長速度為首要目標、以擴大投資規(guī)模為重要途徑,、以土地批租和上重化工業(yè)項目為突出特點,、以資源配置的行政控制和行政干預為主要手段，在帶來投資增長過快,、投資-消費失衡,、資源環(huán)境矛盾突出等問題的同時，也造成了政府在市場經(jīng)濟條件下公共服務(wù)的缺位,。
“增長主義”政府傾向有哪些主要影響,？從實踐看，一是以增長代替發(fā)展,。“增長主義”政府傾向造成并不斷惡化不平衡,、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的矛盾和問題,。可以說,，現(xiàn)行經(jīng)濟生活中的很多矛盾問題同“增長主義”政府傾向的形成有著直接的,、重要的聯(lián)系,。例如，重總量,、輕結(jié)構(gòu),，重審批、輕監(jiān)管等,。二是過度倚重行政力量,。以政府代替市場，限制市場作用的發(fā)揮,，使政府和市場之間的關(guān)系面臨新的挑戰(zhàn),，甚至在某些方面面臨比較嚴重的挑戰(zhàn)。例如,，政府對市場的行政干預范圍不是在逐步縮小,，而是在某些方面有繼續(xù)擴大的趨勢。三是重短期,、輕長期,。更多依靠短期政策工具來刺激經(jīng)濟增長，忽視中長期目標的實現(xiàn),。例如,，“十五”規(guī)劃就提出，居民消費率要提高到50%,，由于實踐中把注意力主要放在經(jīng)濟增長速度上,，居民消費率不僅沒有提高，反而持續(xù)下降,，到2010年時僅為33.8%,，降到了改革開放以來的最低點。未來幾年,，如果經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不到位,，走向消費主導是難以實現(xiàn)的。這樣,，我們將面對更為嚴重的系統(tǒng)性風險,。此外，我們應(yīng)當看到,，當前經(jīng)濟增速放緩,，既有短期市場波動的影響，更有增長方式轉(zhuǎn)型的中長期因素,。為此,，既要出臺短期政策穩(wěn)增長，更要著眼中長期目標，加快推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,。四是重經(jīng)濟增長,、輕社會發(fā)展。從實踐看,，“增長主義”政府傾向難以起到有效化解社會矛盾,、社會風險的重要作用，同時還常常會人為地加大某些本不會形成的社會風險和社會矛盾,。我國正處于社會轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期,，更需要防止由“增長主義”引發(fā)的社會問題和社會風險。一方面,，經(jīng)濟增長進程中因利益關(guān)系失衡造成的社會矛盾和社會風險因素有不斷增多的趨勢,。這就需要在經(jīng)濟增長的同時，有效地協(xié)調(diào)利益關(guān)系,。另一方面,，“增長主義”助推“一切向錢看”，使社會道德水準下降,。
如何防止和改變“增長主義”政府傾向,，對于進一步理順政府與市場關(guān)系，有效地發(fā)揮政府作用至關(guān)重要,。一是不改變“增長主義”政府傾向,，難以充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，難以有效理順解決政府和市場的關(guān)系,。以增長替代發(fā)展,，會人為壓低土地、資本,、勞動等要素價格,，導致資源配置和利用的低效率。這種狀況長期持續(xù),，不能不弱化市場的作用,，并有可能使某些市場化改革難以推進，甚至停滯,、倒退,。二是不改變“增長主義”政府傾向，難以實現(xiàn)從“投資拉動”型增長方式向“消費主導”型增長方式的轉(zhuǎn)變,。實踐證明,，以GDP增長為主要追求目標，過度依賴投資難以避免,，必然導致投資結(jié)構(gòu)扭曲以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的嚴重失衡,。我國早在1998年亞洲金融危機時就已提出擴大消費戰(zhàn)略,，10多年來消費率不僅沒有提高，反而逐年下降,。這與政府的GDP增長主義傾向、總量導向和投資拉動經(jīng)濟增長的慣性思維直接相關(guān),。三是不改變“增長主義”政府傾向,，經(jīng)濟運行中的風險難以化解,，使短期的“保增長”帶來中長期經(jīng)濟發(fā)展過程中更多不穩(wěn)定的風險因素。這就需要把穩(wěn)增長的短期目標和調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式的中長期目標有機結(jié)合起來,，并且要在調(diào)結(jié)構(gòu)上下工夫，以調(diào)結(jié)構(gòu)促進穩(wěn)增長,。四是不改變“增長主義”政府傾向,，難以化解、減少不斷增加的社會矛盾和風險�,，F(xiàn)實情況說明,，要高度警惕“增長主義”引發(fā)的社會風險，強化政府的社會管理,。我國當前社會風險的主要來源之一是收入分配和各種利益關(guān)系失衡,。政府社會管理面臨的緊迫任務(wù)是通過破題收入分配改革、理順利益關(guān)系,。與此同時,，政府需要積極發(fā)展文化軟實力，以形成社會文明和社會進步的重要基礎(chǔ),。
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推進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶�的政府轉(zhuǎn)型 |
改變政府主導的經(jīng)濟增長方式,，發(fā)揮市場主導下政府的有效作用。一是在經(jīng)濟生活領(lǐng)域強調(diào)在市場主導下有效地發(fā)揮政府作用,，還是強調(diào)在政府主導下有限發(fā)揮市場作用,。毫無疑問，在經(jīng)濟生活中,，應(yīng)當強調(diào)在市場主導下有效發(fā)揮政府的作用,。二是從“投資主導”走向“消費主導”的關(guān)鍵因素是政府轉(zhuǎn)型。拉動消費需求是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要戰(zhàn)略方針,。目前的現(xiàn)實情況是,，投資消費失衡的狀況并沒有實質(zhì)性改變。為此,，建議盡快制訂國家消費戰(zhàn)略規(guī)劃,，并把提高消費率作為評價各級政府、尤其是中央和省級政府績效的重要約束性指標,。三是要穩(wěn)投資,，更要通過改變“增長主義”政府傾向,，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。我國仍處于經(jīng)濟上升的通道,，投資的空間還很大,。問題在于，如果不改變“增長主義”政府傾向,，政府還是熱衷于集中力量做大事,，重點放在“鐵公基”上，就會固化現(xiàn)有的增長方式,。所以,，關(guān)鍵問題在于盡快采取措施優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，特別是要將更多投資用集中在公益性項目,，以解決廣大城鄉(xiāng)居民日益增長的公共需求,，由此拉動消費需求。
改變國有資本配置格局,，以公益性為重要目標推進國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性調(diào)整,。一是以公益性為目標推進國有資本配置的戰(zhàn)略性調(diào)整。這是因為：國有資本不能等同于一般的社會資本,，哪里有盈利就往哪里去,；把公益性作為優(yōu)化國有資本配置的戰(zhàn)略目標，有利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整,，有利于消費主導的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,；把國有資本主要配置在公益性領(lǐng)域，是進入公共產(chǎn)品短缺時代,、社會需求結(jié)構(gòu)變化升級的客觀要求,；把國有資本主要配置在公益性領(lǐng)域，就是把國有資本更多地投向關(guān)系國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域,。這不是削弱而是在強化國有經(jīng)濟的主導地位和控制力,。二是要加快實現(xiàn)國有資本的公益性回歸：適應(yīng)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的要求，調(diào)整投資結(jié)構(gòu),，使新增國有資本投資主要配置在自然壟斷領(lǐng)域,、公共產(chǎn)品領(lǐng)域以及事關(guān)國計民生和國家安全的戰(zhàn)略性領(lǐng)域；國有資本逐步從一般競爭性領(lǐng)域退出,，重點轉(zhuǎn)移到公共產(chǎn)品領(lǐng)域,；把競爭性領(lǐng)域的國有資本，集中配置在事關(guān)中長期國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長的能源,、資源和高科技等新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè),，充分發(fā)揮國有資本的優(yōu)勢，參與更高層次的國際競爭,，以提升國家競爭力,；對確有必要保留在其他競爭性領(lǐng)域的國有資本,，要提高收租分紅比例，爭取5年左右由目前的10～15%,，提高到25%左右,，并將收租分紅收益主要投入到社會公益領(lǐng)域，使城鄉(xiāng)居民直接受益,。三是加快壟斷行業(yè)改革,。今天，強調(diào)把國有資本主要配置在公益性領(lǐng)域,，重要的目的是通過打破壟斷，形成公平競爭的市場環(huán)境,，從而促進優(yōu)勝劣汰,。壟斷行業(yè)改革不破題，國有資本的配置格局是難以改變的,。
改變國民收入分配格局,，形成公平分配的利益關(guān)系。一是由“國富優(yōu)先”走向“民富優(yōu)先”,，以“民富優(yōu)先”破題收入分配改革,。要把以政府主導的民生改善和制度化的“民富優(yōu)先”相結(jié)合，才能夠破題收入分配改革,。例如：加大國民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整力度,，明顯提高勞動報酬在國民收入分配中的比重；加快推進農(nóng)民工市民化進程,，盡快讓農(nóng)民工成為歷史,；加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進程，切實保障和不斷改善民生,。未來一,、兩年，能否以民富優(yōu)先破題收入分配改革,，對消費主導的轉(zhuǎn)型具有牽動全局的決定性影響,。二是走向消費主導的重要因素是中等收入群體的比重。改革開放33年以來,，我國的中等收入群體比重只有20%左右,，這一現(xiàn)狀同我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、走向“消費主導”的戰(zhàn)略是嚴重不相適應(yīng)的,。能不能爭取到2020年,，使中等收入群體的比重從現(xiàn)在的20%上升到40%，對于形成我國經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力有著極為重要的影響,。這就需要盡快形成中等收入群體快速發(fā)展的政策體系和制度環(huán)境：改革制約擴大中等收入群體的稅制結(jié)構(gòu),，對城鄉(xiāng)居民全面實行結(jié)構(gòu)性減稅,，使國民財富再分配更多地向居民傾斜；加強居民財產(chǎn)權(quán)利保護,，尤其是保障廣大農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益,，建立土地增值收益的公平分享機制，使農(nóng)村居民通過土地要素增值來積累財富,。三是以收入和財產(chǎn)公開透明為重點的收入分配基礎(chǔ)制度建設(shè),。財產(chǎn)公開的基礎(chǔ)制度沒形成，權(quán)力尋租就會有增無減,，各種名堂的灰色收入也會有增無減,，部門利益、行業(yè)利益更會有增無減,。公開透明也是解決“三公”經(jīng)費治理困境的重要途徑,，多年來之所以步履艱難，成效甚微,，重要的原因在于尚未實現(xiàn)“三公”的陽光化,。面對利益關(guān)系嚴重失衡的現(xiàn)狀，現(xiàn)在到了以更大的決心和魄力推進財產(chǎn)公開透明的時候了：盡快建立居民收入登記制度與完善的納稅申報制度,，爭取“十二五”末期覆蓋所有的城鎮(zhèn)居民,，2020年覆蓋所有的城鄉(xiāng)居民；未來2～3年全面推進官員財產(chǎn)公開,；“十二五”全面實現(xiàn)財政預決算的公開透明,。
建立公共服務(wù)導向的中央地方關(guān)系。一是“總量導向”的中央地方關(guān)系需要向“公共服務(wù)導向”的中央地方關(guān)系轉(zhuǎn)變,。國家“十二五”規(guī)劃明確提出以科學發(fā)展為主題,，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，但從地方政府的行為模式來看,，仍然以經(jīng)濟總量為導向,，以大干快上為主。中央“十二五”規(guī)劃將年均經(jīng)濟增長預期目標定為7%,，給經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整預留了很大的空間,。但從地方政府的“十二五”規(guī)劃看，全國31個省區(qū)市GDP增長平均預期目標達到10.7%,，高出全國規(guī)劃目標的50%,，造成中央規(guī)劃的虛置。實現(xiàn)中央地方關(guān)系由以經(jīng)濟總量為導向向以公共服務(wù)為導向的轉(zhuǎn)變,，成為新時期行政管理體制改革的重大課題,。二是明確劃分中央政府和地方各級政府的公共服務(wù)職責。1994年分稅制以來,，中央地方關(guān)系多年未有大的改變,，中央地方經(jīng)濟管理權(quán)限并未實現(xiàn)合理的劃分,，地方政府間圍繞GDP增長的競爭愈演愈烈。由于基本公共服務(wù)領(lǐng)域的中央地方責任分工問題沒有得到解決,，各級政府間事權(quán)與財政能力均衡的保障機制并未建立起來,，基本公共服務(wù)均等化的后續(xù)改革實際上很難進一步推進下去。三是推進行政層級和行政區(qū)劃體制的改革,。未來5-10年是我國城市化加快發(fā)展的重要時期,，尤其是城市圈、城市群經(jīng)濟將成為拉動內(nèi)需的主要驅(qū)動力,。從現(xiàn)實情況看,，城市經(jīng)濟發(fā)展受限于行政區(qū)分割的影響比較嚴重。按照加快城市化的要求調(diào)整行政層級,，使行政區(qū)劃調(diào)整服務(wù)于城市化健康發(fā)展,，為經(jīng)濟增長提供內(nèi)生動力。這不僅可以創(chuàng)造出巨大的改革紅利,，還可以為我國減少行政層級尋求一條切實可行的現(xiàn)實路徑。
政府理念的改變十分重要,。是以公共服務(wù)為中心還是以經(jīng)濟建設(shè)為中心,，這是改變政府理念的首要問題。改革開放初期,，即在市場經(jīng)濟體制尚未形成,、企業(yè)尚未成為市場主體的背景下，政府的主要職能是以經(jīng)濟建設(shè)為中心,，并以政府為主導調(diào)動多方面的力量擴大經(jīng)濟總量,；在市場經(jīng)濟體制初步形成以后，經(jīng)濟建設(shè)的主體是企業(yè),、是社會,，政府的主要職能是要創(chuàng)造一個公平競爭的市場環(huán)境。這樣,，才能為企業(yè),、社會以經(jīng)濟建設(shè)為中心提供重要保障。在社會主義市場經(jīng)濟體制基本形成,、企業(yè)成為市場競爭主體的條件下,，政府以公共服務(wù)為中心是保證企業(yè)、社會以經(jīng)濟建設(shè)為中心的基本前提和重要條件,。長期把“經(jīng)濟建設(shè)為中心”絕對化,、片面化，以及由此形成的與時代發(fā)展不相適應(yīng)的某些政府理念已經(jīng)到了必須改變的時候了,，到了需要明確提出以公共服務(wù)為中心實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型的時候了,。
推進結(jié)構(gòu)性改革,。在現(xiàn)實情況下，“增長主義”政府傾向是一個制度結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物,。只有把以改變“增長主義”政府傾向為重點的行政體制改革作為全面改革的重點和關(guān)鍵,，我們才能實現(xiàn)財稅體制改革、干部選拔機制改革,、社會體制改革以及某些政治體制改革的破題,。例如：以基本公共服務(wù)均等化為目標建立公共財政制度，強化地方政府公共服務(wù)能力,；改變地方政府“增長主義”傾向,，建立起鼓勵地方政府真正以公共服務(wù)為中心的有效激勵約束機制。
改變政府自身利益傾向,。與“增長主義”政府傾向直接聯(lián)系的難以改變的問題就是部門利益,、行業(yè)利益、地方利益,，也就是政府自身利益,。政府自身利益的形成具有普遍性，而且呈現(xiàn)不斷強化的趨勢,。政府是公共利益的代表者,，如果不解決“增長主義”政府的傾向，要使各級政府堅守公共利益代表者的定位,，使其在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與和諧社會建設(shè)中有效發(fā)揮作用,，是十分困難的。
當前,，解決政府自身利益問題,、強化政府公共利益代表者的基本定位，有三件事需要做：一是增強政府的公開性,。強調(diào)建設(shè)“陽光政府”,，說到底就是要加大政府的公開性。很多問題,、尤其是一些腐敗問題,，在公開中就能找到解決的有效途徑。二是加強社會監(jiān)督,。在現(xiàn)行體制下,，以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的作用是有限的。把以權(quán)力制約權(quán)力和社會監(jiān)督制約權(quán)力相結(jié)合,，這樣才能探索出一條有效的公共治理的新路子,。三是在政府自身利益形成的背景下，改革的統(tǒng)一部署和協(xié)調(diào)十分重要。建立高層次的改革協(xié)調(diào)機構(gòu),，能有效地協(xié)調(diào)部門利益,、地區(qū)利益、行業(yè)利益,。這對推進改革也十分重要,。