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國務(wù)院法制辦近日向社會公開征求《農(nóng)業(yè)保險條例》的意見�,？偫ㄆ饋�,，爭議較大的，是對農(nóng)業(yè)保險“有國家補貼的商業(yè)保險”的定位,。盡管國內(nèi)外學者論證角度和理論依據(jù)不同,，但研討結(jié)論卻一致：農(nóng)業(yè)保險是政策性保險，純商業(yè)化經(jīng)營難以為繼,，必須由政府提供補貼才能實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營,，并求得社會總效用的最大化。
我們認為,，農(nóng)業(yè)保險“有國家補貼的商業(yè)保險”的定位,，除了與國內(nèi)外理論研究結(jié)論不符外，還存在以下三方面矛盾：
其一,，與現(xiàn)有法律和中央一號文件矛盾,。《農(nóng)業(yè)法》第46條規(guī)定：“國家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度。鼓勵和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動服務(wù)的互助合作保險組織,，鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù),。”2004年至2009年連續(xù)五年的中央一號文件均明確提到“政策性農(nóng)業(yè)保險”的發(fā)展問題,。
其二,，容易造成補貼動因的矛盾。政府補貼農(nóng)業(yè)保險是為了實現(xiàn)支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn),，穩(wěn)定農(nóng)民收入這個政策目標,。但如果定位為“國家補貼的商業(yè)性保險”，而商業(yè)性保險以營利為目的,，那么國家補貼農(nóng)業(yè)保險的動因和最終目的豈不成了支持保險公司盈利,？
其三，容易造成農(nóng)業(yè)保險定價的矛盾,。農(nóng)業(yè)保險費率本身就因農(nóng)業(yè)風險發(fā)生概率較高而令農(nóng)民難以接受,，國家因此才進行保費補貼以提高農(nóng)民的支付能力和保險需求。如果定位為政策性保險,，保險公司應(yīng)以“保本微利”的原則厘定低費率,。但如果定位為“國家補貼的商業(yè)性保險”，追求利潤最大化的保險公司厘定高費率就無可厚非,。
將農(nóng)業(yè)保險定位為“有國家補貼的商業(yè)保險”,，可能是擔心政策性保險容易導(dǎo)致政府負擔太重。其實,，這種顧慮可以通過合理界定政府職責而避免,。
農(nóng)業(yè)保險是政策性保險，需要政府的大力支持才可以持續(xù)經(jīng)營,，但“大力支持”并非財政兜底,、親力親為、大包大攬,。從很多農(nóng)業(yè)保險發(fā)達國家的運營模式來看,，政府在農(nóng)業(yè)保險體系中的定位是制度供給者、財政支持者,、協(xié)調(diào)推進者和經(jīng)營主體培育者，而不是經(jīng)營,。
美國政策性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)——聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司不直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù),，而是代表政府提供保費補貼、經(jīng)營管理費用補貼和再保險支持等,。在國內(nèi)農(nóng)業(yè)保險試點中,，有些地方政府與保險公司簽訂了“共保協(xié)議”，將政府納入農(nóng)業(yè)保險的直接經(jīng)營層面，與保險公司按照一定比例承擔賠償責任,，或由政府對賠付責任兜底,。這種職責定位容易使政府承擔太多風險責任，陷入沉重的財政負擔之中,。相比而言,，農(nóng)業(yè)保險“北京模式”對政府職責的定位相對科學合理。政府不直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險,，只對超賠風險通過市場化機制承擔有限責任：賠付率160%以下的風險,，由農(nóng)業(yè)保險的承保公司承擔損失補償責任；賠付率在160%-300%的巨災(zāi)風險,，由政府出資購買再保險予以保障,；賠付率在300%以上的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險，由政府每年按照上年農(nóng)業(yè)增加值的1％,。提取巨災(zāi)風險準備金保障,。
政府在農(nóng)業(yè)保險體系中不是“運動員”，而是“裁判員”,，為各方經(jīng)營主體制定“比賽規(guī)則”,。例如，北京市政府為農(nóng)業(yè)保險制訂了一系列制度規(guī)范,，強化資金管理,，規(guī)范經(jīng)營行為，建立激勵機制,，為政策性農(nóng)業(yè)保險的開展營造了良好的制度環(huán)境,。
北京市政府對政策性農(nóng)業(yè)保險提供的財政支持有：保費補貼、經(jīng)營管理費用補貼,、再保險支持,、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險基金、補貼資金預(yù)撥機制,、稅收優(yōu)惠等等,，體現(xiàn)了政府鮮明的農(nóng)業(yè)保險財政支持者的角色定位。
在農(nóng)業(yè)保險的協(xié)調(diào)推進方面,，政府可以成立由農(nóng)業(yè),、林業(yè)、財稅,、民政和保險監(jiān)督機構(gòu)等組成的農(nóng)業(yè)保險工作協(xié)調(diào)小組,，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)保險推進過程中存在的各種關(guān)系和矛盾。另外,，還應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)保險的宣傳力度,，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的保險意識。
目前，我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體,，主要有中國人保和中華聯(lián)合兩家全國性保險公司及上海安信,、吉林安華等區(qū)域性農(nóng)業(yè)保險公司等。與美國有17家保險公司經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險相比,，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體太少,，而不是太多；政府應(yīng)是農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的培育者,。農(nóng)業(yè)保險需要適度競爭,，而不是獨家壟斷。上海安信等幾家專業(yè)性農(nóng)險公司盡管成立時間短,，公司規(guī)模小,，但由于農(nóng)險業(yè)務(wù)占比較高，戰(zhàn)略層對農(nóng)險業(yè)務(wù)高度重視,，經(jīng)營農(nóng)險的積極性很高,，技術(shù)實力也較強。例如,，吉林安華自主研發(fā)的無人駕駛機航拍查勘技術(shù),，在農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域內(nèi)處于世界領(lǐng)先水平。政府應(yīng)大力支持這些新興農(nóng)險公司進入市場,，對有些地區(qū)出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)保險惡性競爭現(xiàn)象則應(yīng)通過劃定業(yè)務(wù)區(qū)域等方式予以疏導(dǎo),。
（作者馮文麗系河北經(jīng)貿(mào)大學金融學院副院長,，庹國柱系首都經(jīng)貿(mào)大學農(nóng)村保險研究所所長）
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