農(nóng)業(yè)興則百業(yè)興,，農(nóng)民富則社會富,，農(nóng)村穩(wěn)則社會穩(wěn)。溫家寶總理在十一屆全國人大五次會議上作政府工作報告時指出,，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中,，要更加重視農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,。必須堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為各項工作的重中之重，進(jìn)一步加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度,，鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村好形勢,。就此，中國經(jīng)濟(jì)時報記者日前專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強(qiáng),�,！ �
中國經(jīng)濟(jì)時報：２０１１年，我國糧食總產(chǎn)量達(dá)到５７１２１萬噸,，比２０１０年增產(chǎn)２４７３萬噸,，實現(xiàn)了連續(xù)８年增長，達(dá)到了２０２０年糧食產(chǎn)能規(guī)劃水平,。即便如此,，我國糧食供應(yīng)仍處于緊平衡狀態(tài)。這些年糧食發(fā)展的道路也表明,，我國的糧食生產(chǎn)保障能力還比較脆弱,，面臨的形勢依然不容樂觀。正因為此,，溫家寶總理在今年的政府工作報告中指出,，要落實好“米袋子”省長負(fù)責(zé)制，保障主要農(nóng)產(chǎn)品供給,。對此,，你是怎么理解的？
程國強(qiáng)：確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的長期任務(wù),，更是當(dāng)前應(yīng)對國內(nèi)外復(fù)雜形勢,、確保“穩(wěn)中求進(jìn)”大局的基礎(chǔ)支撐,。必須千方百計保障糧食生產(chǎn)不滑坡,、保持農(nóng)產(chǎn)品價格不大起大落。但是,，在糧食“八連增”的高基數(shù)背景下,，保持糧食繼續(xù)增產(chǎn)的難度越來越大，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)滑坡的風(fēng)險日益上升,。
我國糧食生產(chǎn)“八連增”的經(jīng)驗表明,，實現(xiàn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，必須“政策好,、人努力,、天幫忙”，而“政策好”是其中的關(guān)鍵。只有有效的政策支持和激勵,，才能充分調(diào)動農(nóng)民糧食生產(chǎn)的積極性,、真正做到穩(wěn)定糧食種植面積，確保糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展,。為此,，溫家寶總理在今年的政府工作報告中提出，要“穩(wěn)定糧食種植面積”,，“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼要繼續(xù)增加總量,，提高標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大范圍,，完善機(jī)制”,，“繼續(xù)提高糧食最低收購價”�,！ �
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創(chuàng)新完善農(nóng)業(yè)支持政策機(jī)制迫在眉睫 |
中國經(jīng)濟(jì)時報：“政策好”是我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)八連增的關(guān)鍵,。但是，許多代表反映,，目前糧價上漲跑不過農(nóng)資價格上漲,，種糧的利潤空間越來越小，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持政策力度還不夠,，政策效果也不像原來那么明顯,，難以繼續(xù)保護(hù)和調(diào)動農(nóng)民種糧積極性。對此,，你有什么建議,？
程國強(qiáng)：進(jìn)入新世紀(jì)以來，中央先后出臺實施了糧食最低收購價,、臨時收儲,、糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼,、良種補(bǔ)貼,、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等一系列支持農(nóng)業(yè)的政策措施，基本形成了以價格支持為基礎(chǔ),、以直接補(bǔ)貼為主體的農(nóng)業(yè)支持政策框架體系,，為這些年保持糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收發(fā)揮重要而關(guān)鍵的作用,�,！ �
但是，近年來,，一些政策措施的效果出現(xiàn)邊際效應(yīng)遞減趨勢,，個別政策在實際執(zhí)行過程中,，改變了政策設(shè)計初衷,，由過去支持提高農(nóng)民種糧積極性,、鼓勵糧食生產(chǎn)，轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊霓r(nóng)民收入支持措施,，政策效能趨于弱化,。還有的政策在實施操作上也有較大完善的空間，目前已出現(xiàn)糧食市場政策化趨向逐步增強(qiáng)等問題,�,！ �
我認(rèn)為，目前的農(nóng)業(yè)支持政策措施經(jīng)過８－９年的實施,，確實到了需要進(jìn)一步調(diào)整完善的階段,。否則，很難在新形勢下保護(hù)調(diào)動農(nóng)民種糧積極性,，保持糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展,。特別是，要根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新形勢和新要求,，抓緊創(chuàng)新政策機(jī)制,，進(jìn)一步增強(qiáng)政策的針對性、指向性和有效性,，探索提高農(nóng)民種糧積極性,，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的新思路、新方式和新舉措,�,！ �
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保供給應(yīng)是農(nóng)業(yè)政策的首要目標(biāo) |
中國經(jīng)濟(jì)時報：當(dāng)前，確實存在政策效能弱化問題,，一些政策未有效發(fā)揮提高農(nóng)民種糧積極性作用,。在下一步政策制定過程中，應(yīng)該注意什么,？
程國強(qiáng)：最基本的,，要把握一點，必須明確現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)支持政策的核心目標(biāo)是“保供給,、促增收”,。其中，保障糧食安全,，確保主要農(nóng)產(chǎn)品基本供給,，是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)不可逾越的歷史任務(wù)，是保持國民經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行的戰(zhàn)略需要,。在今后相當(dāng)長的時期內(nèi),，耕地、淡水等農(nóng)業(yè)資源對糧食生產(chǎn)的約束日益增強(qiáng)，種糧比較效益持續(xù)降低,，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性難度越來越大,，促進(jìn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)步發(fā)展、保障糧食供求平衡的任務(wù)更加艱巨,。因此,，必須把確保糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品基本供給，作為現(xiàn)階段和今后相當(dāng)長時期內(nèi)我國農(nóng)業(yè)政策的首要目標(biāo),。
中國經(jīng)濟(jì)時報：記得你以前的研究報告曾經(jīng)提到過,，目前我國農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)仍然十分薄弱，需要支持補(bǔ)貼的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)較多,。目前要實現(xiàn)“保供給”目標(biāo),，需要有巨額財政資金的支持。但現(xiàn)階段我國的國力財力相對有限,，政府財力還不能完全承擔(dān)這些資金需求,。那么，創(chuàng)新完善農(nóng)業(yè)支持政策機(jī)制,，需有怎樣的考慮,？
程國強(qiáng)：在現(xiàn)階段我國財力有限的條件下，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)政策新機(jī)制,，需要把握好四點：一是“量力而行,、循序漸進(jìn)”。即必須從我國的基本國情出發(fā),，立足當(dāng)前,、著眼長遠(yuǎn)，量力而行,、盡力而為,、循序漸進(jìn)，建立穩(wěn)步增長的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼投入機(jī)制,。二是“明確指向,、突出重點”。即要緊緊圍繞保障糧食安全,、增加農(nóng)民收入和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵任務(wù),，更加注重提高政策措施的針對性和有效性，把有限的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策資源集中使用到重點品種,、重點地區(qū)和關(guān)鍵環(huán)節(jié),。三是“市場導(dǎo)向、遵循規(guī)則”,。即選擇支持政策措施,，要以市場化為導(dǎo)向,，注重充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，適應(yīng)市場規(guī)律,，一般產(chǎn)品主要靠市場調(diào)節(jié),，重點產(chǎn)品也應(yīng)盡量減少市場干預(yù)和扭曲。要根據(jù)ＷＴＯ規(guī)則和我國的承諾,，確保補(bǔ)貼總量、支持結(jié)構(gòu)和政策措施符合ＷＴＯ規(guī)則要求,。四是“協(xié)調(diào)配套,、提高效能”。即要注重整合支農(nóng)政策,，發(fā)揮價格支持與直接補(bǔ)貼相互配套的政策合力與綜合效能,；統(tǒng)籌利用信貸、保險等機(jī)制,，通過分工組合,、功能互補(bǔ)，發(fā)揮政策的組合效應(yīng)和規(guī)模效益,�,！ �
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農(nóng)業(yè)支持政策應(yīng)向重點品種和重點地區(qū)傾斜 |
中國經(jīng)濟(jì)時報：現(xiàn)階段加大農(nóng)業(yè)支持政策力度，必須量力而行,、突出重點,，具體應(yīng)如何做？
程國強(qiáng)：一是必須重點支持事關(guān)國家糧食安全的重要農(nóng)產(chǎn)品,，其中包括作為口糧直接消費(fèi)的小麥,、水稻等糧食品種。特別是,，要根據(jù)水稻供需關(guān)系趨緊的新形勢,，在現(xiàn)有支持措施基礎(chǔ)上，研究建立專門針對水稻的補(bǔ)貼支持新機(jī)制,�,！ �
二是必須明確政策的地域指向，重點支持資源條件好,、生產(chǎn)規(guī)模大,、區(qū)位優(yōu)勢明顯的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，調(diào)動主產(chǎn)區(qū)重農(nóng)抓糧的積極性,，夯實國家糧食安全的基礎(chǔ),。
三是針對提高農(nóng)產(chǎn)品單產(chǎn),、品質(zhì)和產(chǎn)能,，調(diào)動農(nóng)民積極性等關(guān)鍵環(huán)節(jié),，采取指向明確、針對性強(qiáng)的支持措施,，提高政策實施效率,。如進(jìn)一步完善良種推廣補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等,�,！ �
中國經(jīng)濟(jì)時報：在日前召開的全國“兩會”上，全國政協(xié)委員,、國家雜交水稻工程技術(shù)研究中心主任袁隆平建議,，對糧食收購價在現(xiàn)有基礎(chǔ)上每斤提高０．３元—０．５元，而不是每斤僅提高３分５分錢,。你認(rèn)為應(yīng)該怎樣完善糧食價格支持政策,？
程國強(qiáng)：實踐證明，目前實施的糧食最低收購價,，是現(xiàn)階段我國支持糧食生產(chǎn)最有效的措施之一,，是一項基本政策機(jī)制。最低收購價確實有較大的上調(diào)空間,，但要根據(jù)居民消費(fèi)習(xí)慣,、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、供需結(jié)構(gòu),、國內(nèi)國際比價等新形勢,，采取“小步、穩(wěn)漲”策略,，最大限度保護(hù)農(nóng)民種糧利益,。但最低收購價在政策執(zhí)行操作上有較大的完善空間。最突出的,，就是要防止形成糧食市場的政策化問題,。可考慮在最低收購價格高出國際市場一定水平后,，鎖定價格水平,，探索實行與農(nóng)民種植面積或產(chǎn)量掛鉤的直接補(bǔ)貼等措施�,！ �
需要重視的是,，由于大豆、油菜籽國內(nèi)供需缺口較大,，對外開放度高,，進(jìn)口依賴嚴(yán)重，現(xiàn)行臨時收儲措施的托市保價效果較為有限,，難以有效保護(hù)農(nóng)民利益,。因此,，要探索研究對東北主產(chǎn)區(qū)的大豆、長江中下游等主產(chǎn)區(qū)的油菜籽差價補(bǔ)貼措施,。亦即,，政府預(yù)先確定大豆、油菜籽的目標(biāo)價格,，農(nóng)民按市場價格隨行就市銷售,。當(dāng)市場價格低于目標(biāo)價格時，按兩者之間的差價給予農(nóng)民補(bǔ)貼,；若市場價格高于目標(biāo)價格,，則不啟動該政策。
中國經(jīng)濟(jì)時報：此外,，袁隆平認(rèn)為,，現(xiàn)在的種糧補(bǔ)貼政策是按田畝為單位計算的,，高產(chǎn)田與低產(chǎn)田沒有差別,，甚至拋荒田也能得到補(bǔ)貼，很不合理,。他不但建議按農(nóng)民賣給國家的糧食數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)貼,，甚至還說可以把補(bǔ)貼石油的錢用來補(bǔ)農(nóng)民，補(bǔ)糧價,。對此,，你有什么建議？
程國強(qiáng)：確實,，目前糧食直補(bǔ)等補(bǔ)貼政策,，已經(jīng)由過去支持提高農(nóng)民種糧積極性、鼓勵糧食生產(chǎn),，轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊霓r(nóng)民收入支持措施,，其生產(chǎn)支持的效能已基本終結(jié)。因此,，需要創(chuàng)新補(bǔ)貼機(jī)制,，設(shè)計具有針對性、指向性和有效性的補(bǔ)貼新辦法,、新方式,。
首先,，對今后新增加的直接補(bǔ)貼,，要建立與農(nóng)民實際種植面積掛鉤的政策機(jī)制。其關(guān)鍵是,，抓緊建立“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)”,。該信息系統(tǒng)包含全國各個農(nóng)戶土地承包與種植面積的地理信息基礎(chǔ)性數(shù)據(jù),，能夠準(zhǔn)確甄別和確定各農(nóng)戶的產(chǎn)量、種植面積等情況,。有關(guān)部門應(yīng)充分應(yīng)用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù),，結(jié)合農(nóng)戶承包地登記、確權(quán)及農(nóng)業(yè)普查等工作,，率先在糧食主產(chǎn)區(qū)建立以農(nóng)戶為單位的耕地資源與糧食種植面積基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和土地空間信息管理系統(tǒng),，為今后開展各類政策性補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險,、糧食估產(chǎn)等工作奠定技術(shù)基礎(chǔ),。
其次,，要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善糧食直補(bǔ),、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼,、畜牧養(yǎng)殖補(bǔ)貼,、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼等補(bǔ)貼政策。其中,，糧食直補(bǔ),、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼作為綜合性補(bǔ)貼,，應(yīng)著力發(fā)揮對種糧農(nóng)民生產(chǎn)激勵和收入轉(zhuǎn)移的雙重效應(yīng),。
最后,，研究設(shè)計針對重要產(chǎn)品,、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的專項補(bǔ)貼支持措施。一是設(shè)立水稻專項補(bǔ)貼,。即以水稻作為試點,，抓緊研究與農(nóng)民種稻面積或交售商品糧數(shù)量掛鉤的水稻專項直接補(bǔ)貼�,？煽紤]采取差價補(bǔ)貼,，或價外加價等辦法，與已有的最低收購價,、種糧補(bǔ)貼相配套,，建立鼓勵水稻生產(chǎn)的政策支持新機(jī)制，緩解水稻供需緊張矛盾,。二是專業(yè)農(nóng)戶補(bǔ)貼,。對糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)營耕地面積在一定范圍內(nèi)（如３０畝—１５０畝），且主要從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)戶,，按糧食實際種植面積給予補(bǔ)貼,。種植規(guī)模較大的商業(yè)化農(nóng)戶（如１５０畝以上）,，由于能夠獲得高于平均水平的利潤，可以不納入補(bǔ)貼范圍,。三是農(nóng)業(yè)信貸利息補(bǔ)助,。探索研究采取項目申請的方式，對專業(yè)農(nóng)戶用于農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)自主投資,，給予定額的直接投資補(bǔ)助,；對商業(yè)化種糧大戶，給予信貸利息補(bǔ)貼或者提供低息貸款,。