有關(guān)建立存款保險公司的建議由來已久,。隨著金融市場化改革的不斷深入,，以及由2008年金融危機(jī)引發(fā)的對宏觀金融審慎問題的關(guān)注,，存款保險制度再一次被推到了中國金融體制改革的前臺,，并屢屢被提出討論。筆者認(rèn)為,，中國建立存款保險制度,，需優(yōu)先考慮銀行體系集中度、金融市場化程度,、監(jiān)管體系,、道德風(fēng)險四大問題。
所謂存款保險制度，是由符合條件的各類存款性金融機(jī)構(gòu)集中起來建立的保險機(jī)構(gòu)或一種保險機(jī)制,，各存款機(jī)構(gòu)作為投保人按一定存款比例向其繳納保險費(fèi),，建立存款保險準(zhǔn)備金。當(dāng)成員機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營危機(jī)或面臨破產(chǎn)倒閉時,，存款保險機(jī)構(gòu)向其提供財務(wù)救助或直接向存款人支付部分或全部存款,，從而保護(hù)存款人利益，維護(hù)銀行信用,，穩(wěn)定金融秩序,。
真正意義上的存款保險制度始于20世紀(jì)30年代的美國。聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）于1934年正式成立,，并開始實行存款保險,，以避免擠兌，保障銀行體系的穩(wěn)定,。
當(dāng)然,，簡單地從存款保險制度在美國及其他一些國家的成功運(yùn)用，就推論中國有必要建立起這種制度,，多少會顯得有些缺乏說服力,。作為一種制度安排，存款保險機(jī)制的有效性嚴(yán)格地依賴于其所處的更大的制度環(huán)境,，而且存款保險本身也可能產(chǎn)生一些新的風(fēng)險和問題,。因此，在具體實施之前,，還有必要對存款保險制度所涉及的問題進(jìn)行探討,。
第一，銀行體系的集中度問題,。作為保險制度的一種，存款保險制度也要遵循保險的基本原理,，即大數(shù)原則,。當(dāng)參與保險的主體數(shù)量眾多，且相互之間具有較高獨(dú)立性時,，保險機(jī)制才具有真正意義上的風(fēng)險分擔(dān)功能,。這意味著只有在銀行數(shù)量眾多，且業(yè)務(wù)相對分散和獨(dú)立的情況下,，存款保險機(jī)制才能充分發(fā)揮作用,。美國早期的銀行體系正符合這一要求。由于單一銀行法的限制,，在相當(dāng)長的時間里,，美國銀行機(jī)構(gòu)數(shù)量都維持在10000家以上，直到上世紀(jì)90年代末，隨著對銀行跨州設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的限制放松,，美國銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量才逐漸降低到目前的7436家,。除數(shù)量眾多外，美國銀行業(yè)的集中度也較低,，前25家最大銀行的資產(chǎn)占比只在40%左右,。
而對比中國的情況，按照中國銀監(jiān)會公布的數(shù)據(jù),，截止到2011年三季度末,，我國商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)包括大型商業(yè)銀行5家，股份制商業(yè)銀行12家,，城市商業(yè)銀行147家,，農(nóng)村商業(yè)銀行85家，農(nóng)村合作銀行223家,，農(nóng)村信用社2,646家,，郵政儲蓄銀行1家，外資法人銀行機(jī)構(gòu)37家,。另外,，已開業(yè)村鎮(zhèn)銀行537家�,？倷C(jī)構(gòu)數(shù)量約在3500家左右,。在集中度方面，最大5家國有商業(yè)銀行的資產(chǎn)規(guī)模占全部銀行業(yè)比重就已接近50%,，凈利潤占比超過60%,。
總體上說，中國銀行業(yè)的數(shù)量雖不算少,，但集中度要遠(yuǎn)高于美國,，絕大部分的銀行資產(chǎn)掌握在少數(shù)幾家全國性銀行手中。而全國性銀行可以無需借助外部的保險機(jī)制,，僅僅是通過自身資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,，就可以有效地分散行業(yè)風(fēng)險和抵御風(fēng)險。而另一方面,，這些大銀行如果出現(xiàn)問題,，單憑有限的保險資金，也難以對其形成有效的救助,。
第二,，金融市場化程度的問題。對金融市場化的理解主要在于風(fēng)險承擔(dān)的市場化,，即銀行機(jī)構(gòu)破產(chǎn),、退出的成本由市場而不是由政府來承擔(dān),。在政府承擔(dān)風(fēng)險的情況下，以市場為基礎(chǔ)的存款保險機(jī)制顯然沒有什么存在的必要,。
在美國銀行業(yè)的發(fā)展歷史上,，銀行破產(chǎn)倒閉司空見慣，特別是在金融危機(jī)時期,，一年內(nèi)倒閉銀行的數(shù)量達(dá)到幾百家,。在這些破產(chǎn)事件中，絕大多數(shù)的成本都由市場來承擔(dān)和化解,，由此也產(chǎn)生了對存款保險制度的需求,。
在我國，截止到目前,，銀行破產(chǎn),、重組的案例還不算多，而由銀行破產(chǎn)給儲戶造成損失的事例至今為止沒有發(fā)生過,。政府承擔(dān)了絕大部分的損失和成本,，當(dāng)然在銀行牌照仍然稀缺以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境良好的背景下，政府為支付這些損失所付出的成本到目前為止都變成了盈利,。但不管怎樣,，政府兜底的行為，讓銀行儲戶在主觀上并沒有對存款保險制度的需求,。而且,，在存款利率受到管制的背景下（這在一定程度上形成了儲戶對銀行的補(bǔ)貼），再要求儲戶為銀行的風(fēng)險提供保費(fèi),，其公平性也有待進(jìn)一步的討論,。
第三，監(jiān)管體系的問題,。存款保險公司往往要求被保險的銀行按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定開展業(yè)務(wù),，以確保其穩(wěn)健經(jīng)營。在美國,，聯(lián)邦存款保險公司,、美聯(lián)儲以及貨幣監(jiān)理署共同構(gòu)成了銀行監(jiān)管體系。其監(jiān)管范圍與另外兩家機(jī)構(gòu)雖有一定重疊,，但更多的是一種互補(bǔ)的關(guān)系。在美聯(lián)儲和貨幣監(jiān)理署主要負(fù)責(zé)聯(lián)邦注冊銀行監(jiān)管的情況下,，聯(lián)邦存款保險公司則將監(jiān)管范圍擴(kuò)展到了在各州注冊的銀行機(jī)構(gòu),，由此形成了完善的多層次的銀行監(jiān)管體系。
與美國不同,，中國的《商業(yè)銀行監(jiān)督管理法》將監(jiān)管權(quán)明確賦予了中國銀監(jiān)會,，其職責(zé)范圍已經(jīng)覆蓋了全部的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，并不存在美國曾經(jīng)存在過的監(jiān)管真空問題。在這種情況下,，存款保險公司如果以一個監(jiān)管部門出現(xiàn),，不僅不符合現(xiàn)有法律的規(guī)定，也可能給我國的銀行監(jiān)管工作造成一定的混亂,。
第四,，道德風(fēng)險問題。道德風(fēng)險問題是存款保險制度所有的一個根本缺陷,。一方面,，存款保險制度的存在使存款者風(fēng)險意識下降，特別是在利率市場化實現(xiàn)以后,，他們就可能不顧銀行經(jīng)營風(fēng)險,，將錢存到愿意支付最高存款利息的銀行；另一方面,，商業(yè)銀行的風(fēng)險約束機(jī)制也會弱化,，在經(jīng)營活動中就可能為追求高額利潤而過度投機(jī)，而讓政府來承擔(dān)最終的風(fēng)險,。在美國過去的經(jīng)歷中,，人們已經(jīng)多次看到了道德風(fēng)險的危害。在中國的存款保險制度建設(shè)中,，同樣會存在類似的道德風(fēng)險,。當(dāng)然，相對美國而言,，我國主要銀行都由國家（或國有企業(yè)）控股,，因此，私人股東利用存款保險所提供的公共安全網(wǎng)來過度投機(jī)的程度要相對小得多,。但是,，考慮到地方政府對地方小銀行的經(jīng)營行為有著很大的影響力，存款保險制度是否會助長地方政府的道德風(fēng)險,，還是一個很值得關(guān)注和探討的問題,。
通過前述的幾點，筆者對中國存款保險制度建設(shè)提出如下幾點看法,。第一,，和美國相比，存款保險制度在中國所能發(fā)揮的作用有限,，因此不能過分強(qiáng)調(diào)存款保險制度對于中國銀行體系整體穩(wěn)定的重要性,。政府的隱性擔(dān)保仍是整個銀行體系運(yùn)行的基石，應(yīng)將存款保險制度視為對原制度的補(bǔ)充而非替代,，否則可能蘊(yùn)含一定風(fēng)險,。相關(guān)的方案應(yīng)有更系統(tǒng)的研究和考慮,。
第二，從道理上講,，小銀行應(yīng)該是存款保險制度的主要參加者,，大型銀行沒有參加該制度的必要，因為存款保險制度不足以覆蓋這些系統(tǒng)重要性銀行的破產(chǎn)風(fēng)險,。但這樣會產(chǎn)生幾個問題：一是公平性問題,。保費(fèi)要求會提高銀行的成本，大銀行如果不參加,，會使本來就弱勢的小銀行在競爭中處于更加不利的地位,，進(jìn)而還會對小銀行的主要客戶（地方中小企業(yè)）產(chǎn)生不利的影響；二是在沒有國有大銀行參與的情況下,，保險基金的數(shù)量會相對有限,，其賠付能力也會大打折扣；三是該制度的推出（如果只是用顯性的存款保險制度來替代原有的隱形政府擔(dān)保）,，反倒有可能強(qiáng)化公眾對小銀行的不信任,。在缺乏利率等競爭手段的情況下，完全有可能形成對小銀行的流動性沖擊,。諸如此類的風(fēng)險,，還需進(jìn)一步的研究和討論。
第三,，如果以地方小銀行作為存款保險的主要參加者,，而這些小銀行的重大經(jīng)營活動又不可避免地會受到地方政府的影響的情況下，一個不能回避的問題就是,，如何劃清中央政府和地方政府的責(zé)權(quán)關(guān)系,。具體而言，就是在賠付權(quán)集中的存款保險制度中,，如何合理地規(guī)定地方政府的權(quán)利和責(zé)任,，而這些規(guī)定是否又能得到地方政府的支持，目前我們還不得而知,。
第四,，應(yīng)弱化存款保險制度的監(jiān)管屬性。在現(xiàn)有的法律框架下,，我國已經(jīng)建立起了由銀監(jiān)會主導(dǎo)的統(tǒng)一的監(jiān)管體系,，并不存在需要填補(bǔ)的監(jiān)管真空。如果過分追求存款保險機(jī)構(gòu)的監(jiān)管功能,，可能會產(chǎn)生監(jiān)管體系的重復(fù)建設(shè),，給銀行的經(jīng)營管理帶來不必要的干擾。更具體一點,，即使最終建立起了存款保險制度,，那么，存款保險機(jī)構(gòu)與現(xiàn)行監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)合作仍是需要認(rèn)真加以思考的問題,。
需要提醒的是,，提高銀行體系的穩(wěn)定性是建設(shè)存款保險制度的最終目標(biāo)，如果無助于這個目標(biāo)的實現(xiàn),，存款保險也就失去了其存在的基礎(chǔ) ,。在設(shè)計具體的方案時，我們應(yīng)該始終牢記這一點,。