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溫家寶總理在12月27日召開的中央農(nóng)村工作會議上指出，推進(jìn)集體土地征收制度改革,，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán),，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益�,？偫肀硎�,，要精心設(shè)計征地制度改革方案，加快開展相關(guān)工作,，明年一定要出臺相應(yīng)法規(guī),。
這可能是總理第一次公開從城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益角度來談保護(hù)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。以往國務(wù)院和各部委雖然每年都要下發(fā)文件保護(hù)農(nóng)民權(quán)益,，但業(yè)內(nèi)人士都知道,，如果在現(xiàn)有法律框架下保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，那么農(nóng)民注定是一個被城市化所拋棄的群體：若嚴(yán)格依照法律規(guī)定,，在征地過程中農(nóng)民所能獲得的補(bǔ)償將極其有限——《土地管理法》第47條規(guī)定,，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。
因此,，總理這一次強(qiáng)調(diào)要“出臺相應(yīng)法規(guī)”來保護(hù)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán),，顯然值得期待。那么如何讓農(nóng)民分享土地在非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益,？改變現(xiàn)有建設(shè)用地的供應(yīng)模式是一個非常直接的辦法,。在現(xiàn)有二元土地模式下，集體土地?zé)o法直接進(jìn)入市場進(jìn)行交易,，只能通過被征收為國有土地的方式,，才能進(jìn)入建設(shè)用地市場。這樣做的一個結(jié)果就是政府壟斷了建設(shè)用地的一級市場,，而農(nóng)民與土地的城市化收益無關(guān),。一旦集體用地可以直接入市，那就意味著農(nóng)民可分享土地的非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的收益,。
這樣的建議已有很多人提及,，毫無疑問，這是一個解決思路,。但如果只解決農(nóng)地的入市問題,，恐怕對于農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)沒有多大改進(jìn)，甚至某種情況下還可能激化矛盾——不是農(nóng)民和政府,，而是農(nóng)民和集體之間的矛盾,。這是因為，中國土地的弊病并不僅在于集體土地不能作為建設(shè)用地,，同時在于集體所有的農(nóng)地制度在很大程度上已成為激化農(nóng)民之間,、農(nóng)民和集體之間矛盾的導(dǎo)火索,，正如《村民圍毆“釘子戶”，在于個人集體分不清》一文（載12月23日早報A23版）所指出的,，“厘清集體經(jīng)濟(jì)組織和個人的權(quán)利界限”是防止今后產(chǎn)生類似糾紛的關(guān)鍵點(diǎn),。
這是因為在現(xiàn)有補(bǔ)償制度下，誰該獲得征地補(bǔ)償這個問題都是含混不清的,。一談及征收補(bǔ)償,，絕大多數(shù)人都會下意識認(rèn)為，征地補(bǔ)償款應(yīng)給予失地農(nóng)民,。但從法律上來看,，問題并不那么簡單�,！锻恋毓芾矸ā返�47條對農(nóng)地征收的補(bǔ)償費(fèi)用列出了具體細(xì)目,，即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi),、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi),。但這些費(fèi)用歸誰所有，如何分配,？按《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有�,！�
同時,，該如何在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的土地所有權(quán)人和使用權(quán)人之間分配土地補(bǔ)償費(fèi)？對此,，法律規(guī)定混沌一片,，各地做法也并不一致。有些省份規(guī)定農(nóng)民可以獲得補(bǔ)償款,，而且明確了村集體和農(nóng)民的分配比例,；也有規(guī)定村集體是補(bǔ)償主體的；但更多省份則如《土地管理法實施條例》那樣,，并沒有直接規(guī)定土地使用權(quán)人和所有權(quán)人的分配比例,。正是由于法律的不盡詳細(xì)，導(dǎo)致在征收補(bǔ)償款分配過程中,，村民和村民之間,、村民和村集體之間糾紛不斷，甚至還會產(chǎn)生誰是集體經(jīng)濟(jì)成員之類的紛爭,。
之所以會有這些糾紛,，更重要的原因在于,，目前的很多集體經(jīng)濟(jì),，在集體和個人,、個人和個人之間的權(quán)利義務(wù)界限上，存在模糊不清現(xiàn)象,。集體經(jīng)濟(jì),，究其性質(zhì)，是一種身份權(quán)利,，是個人基于集體身份而享有的權(quán)利,；而現(xiàn)代社會的民事權(quán)利，絕大多數(shù)是一個“去身份”的契約權(quán)利,。身份權(quán)利的一個重要特征就是要維護(hù)一定的穩(wěn)定性,，只有其成員相對固定時才可以進(jìn)行劃分，但現(xiàn)代社會的流動恰又與此發(fā)生矛盾：一個已出嫁的村民還具有原有集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份嗎,？這并不是一個簡單的加減問題,，是涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和其成員之間的權(quán)利界限的問題。
過去我們已聽說過很多村莊因為土地征收而引發(fā)村民之間的糾紛,，以及因分配土地補(bǔ)償款而產(chǎn)生各種假離婚等現(xiàn)象,，這些問題之所以呈現(xiàn)，都可以在目前權(quán)利界限混沌上找到原因,。
如果說提高農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是從增量角度考慮農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利,，那么明晰集體和農(nóng)民之間的權(quán)利界限，就是從存量視角分析農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán),。所以我們建議,，為了減少農(nóng)民和農(nóng)民、農(nóng)民和集體之間的因征收補(bǔ)償款引發(fā)的糾紛,，不妨對集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行再改革——無論是股份制還是合作制,，都是一個可以探尋的思路。
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