年末將至，“財(cái)政年底突擊花錢(qián)”一事，再次被推上輿論風(fēng)口浪尖。11月9日,，財(cái)政部公布月度收支數(shù)據(jù)顯示，截至10月底,，財(cái)政收入完成90851.68億元,，同期財(cái)政支出完成77559.6億元。據(jù)此推算,，今年全年財(cái)政收入將有望完成109022億元,，余下的兩個(gè)月中，財(cái)政可用支出將高達(dá)到3.5萬(wàn)億元,，月平均支出15731億元,，是財(cái)政前10個(gè)月平均支出7755.96億元的202%。因此,，財(cái)政年底將突擊花錢(qián)已是不爭(zhēng)的事實(shí),。
雖然,，年年突擊花錢(qián)年年提,，但今年重提卻別有一番滋味。因?yàn)樵诮衲瓯环Q(chēng)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)最為復(fù)雜的一年里,，確實(shí)出現(xiàn)了太多反常經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,，財(cái)政反常尤為突出。
一是經(jīng)濟(jì)增速放慢,、稅收增長(zhǎng)加快,。今年，國(guó)際金融危機(jī)陰影依然籠罩,，歐美債務(wù)危機(jī)進(jìn)一步蔓延,、全球經(jīng)濟(jì)繼續(xù)衰退，國(guó)內(nèi)通貨膨脹抬頭,，大量中小民企陷入困境,，出口增長(zhǎng)異常艱難,，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速開(kāi)始放慢。但建立在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的稅收,，卻出現(xiàn)了超常增長(zhǎng),。今年前10個(gè)月，全國(guó)財(cái)政收入90851.68億元,，比去年同期增加19951.86億元,，增長(zhǎng)28.1%。其中,，稅收收入79634.28億元，同比增長(zhǎng)26.6%,。財(cái)政收入增長(zhǎng)與前三季度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值320692億元,，按可比價(jià)格計(jì)算增長(zhǎng)9.4%，形成了較大反差,。
二是企業(yè)資金緊缺,、財(cái)政異常寬松。今年,，面對(duì)日益嚴(yán)重的通貨膨脹,，我國(guó)采取了緊縮貨幣政策。決定貨幣供給的存款準(zhǔn)備金率,，在2010年6次上調(diào),，在由15.5%上調(diào)至18.5%基礎(chǔ)上，2011年又6次上調(diào)至21.5%,，從而創(chuàng)下了從未有過(guò)的歷史最高紀(jì)錄,。隨著存款準(zhǔn)備金率節(jié)節(jié)攀升，貨幣供給日益收緊,，貨幣供求矛盾突現(xiàn),，民間借貸市場(chǎng)活躍，市場(chǎng)利率屢創(chuàng)新高,。尤其是中小民營(yíng)企業(yè),，受困于資金緊張，出現(xiàn)了不少資金斷裂,、企業(yè)倒閉,、老板逃跑的現(xiàn)象。而前10個(gè)月財(cái)政資金卻顯得異常寬松,，竟然出現(xiàn)了收支相抵有13292.08億元余款沒(méi)有用完的情形,，財(cái)政資金寬松與企業(yè)資金緊缺也形成了較大反差。
三是民企招工冷落,、國(guó)考報(bào)名火爆,。2012年國(guó)家公務(wù)員考試報(bào)名結(jié)束時(shí),，經(jīng)資格審查合格人數(shù)約133萬(wàn)人，整體錄取比例76：1,，最熱門(mén)1個(gè)崗位有4616人競(jìng)爭(zhēng),。從2001年的3萬(wàn)多人報(bào)考到今年的133萬(wàn)人報(bào)考，十年間猛增近40倍,，從而使“國(guó)考”成為華夏大地最熱門(mén)考試,。然而，與國(guó)考報(bào)名火爆形成強(qiáng)烈反差的是民企用人告急,。
在各種招聘會(huì)上,，用人需求最為旺盛的中小民營(yíng)企業(yè)乏人問(wèn)津，一向熱門(mén)的外資企業(yè)也遭遇冷落,。首選公務(wù)員,、其次進(jìn)大國(guó)企，已成為大學(xué)生就業(yè)的常用選擇,。
市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰,、學(xué)生自由擇業(yè)無(wú)可非議。但企業(yè)畢竟是創(chuàng)造財(cái)富的納稅人,，而政府部門(mén)只是消費(fèi)財(cái)富的用稅人,，當(dāng)整個(gè)社會(huì)價(jià)值天平傾向消費(fèi)財(cái)富的用稅人，而不是創(chuàng)造財(cái)富的納稅人時(shí),，社會(huì)財(cái)富和稅收將從何而來(lái),？當(dāng)共和國(guó)的驕子都在算計(jì)著如何用稅時(shí)，社會(huì)又將如何進(jìn)步,？
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一邊是預(yù)算赤字,，一邊是突擊花錢(qián) |
根據(jù)我國(guó)前10個(gè)月財(cái)政收支預(yù)測(cè)，今年最后兩個(gè)月可用財(cái)力3.5萬(wàn)億元,，財(cái)政支出將不可避免突擊花錢(qián),，但這并不表明我國(guó)財(cái)政財(cái)力足夠充裕，錢(qián)已經(jīng)多到花不完的地步,，需要突擊來(lái)花,。事實(shí)上，我國(guó)財(cái)政正處于十分尷尬境地,，一方面預(yù)算收入由于快速增長(zhǎng)出現(xiàn)較大結(jié)余,，另一方面由于財(cái)政赤字導(dǎo)致債務(wù)大幅增加，突擊花錢(qián)與赤字債務(wù)并存,。
預(yù)算部門(mén)為什么突擊花錢(qián),？預(yù)算部門(mén)之所以突擊花錢(qián)，不能怪部門(mén)干部覺(jué)悟，只能說(shuō)明財(cái)政體制存在缺陷,。
首先是我國(guó)財(cái)政管理體制存在缺陷,。由于我國(guó)實(shí)行以收定支、收支掛鉤的財(cái)政體制,，財(cái)政支出完全取決于收入,，收入多的可以多用，收入少的只能少用,。當(dāng)我國(guó)今年財(cái)政收入出現(xiàn)了未曾預(yù)料的快速增長(zhǎng),，前10個(gè)月增長(zhǎng)竟高達(dá)28.1%，而年初預(yù)算增長(zhǎng)僅為8%,，也就是說(shuō)超增長(zhǎng)約20%,，大致相當(dāng)于16600億元超收資金等待使用，財(cái)政支出前低后高,，前緊后松,，年終突擊花錢(qián)也就順理成章。
其次是預(yù)算管理制度存在缺陷,。在年初制定預(yù)算時(shí),，如果對(duì)全年經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、財(cái)政收入增長(zhǎng)缺乏科學(xué),、合理估計(jì)，預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果之間就會(huì)出現(xiàn)較大差異,。但令人詫異的是每年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果總是大于預(yù)算,，如今年財(cái)政收入預(yù)算增長(zhǎng)8%，而實(shí)行執(zhí)行是結(jié)果前10個(gè)月竟高達(dá)到28%,。這種實(shí)際執(zhí)行結(jié)果超預(yù)算增長(zhǎng)的情形,，同政績(jī)考核有一定關(guān)聯(lián)，我們習(xí)慣上已將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果超預(yù)算視為政績(jī),，而將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果小于預(yù)算視為問(wèn)題,。另外，預(yù)算支出需經(jīng)人大審議通過(guò),，而超預(yù)算增長(zhǎng)支出無(wú)須經(jīng)人大審議,，政府對(duì)超預(yù)算增長(zhǎng)在使用上更具自由裁量權(quán)，這也是造成實(shí)際執(zhí)行超預(yù)算增長(zhǎng),，需要突擊花錢(qián)來(lái)完成預(yù)算執(zhí)行的重要原因,。
最后，我國(guó)預(yù)算核撥方式存在缺陷,。我國(guó)現(xiàn)行用款單位部門(mén)預(yù)算實(shí)行基數(shù)法,，按上一年度部門(mén)支出來(lái)核定下一年度部門(mén)收入。這就使得年底突擊花錢(qián)成為各預(yù)算單位的潛規(guī)則,，預(yù)算單位決不會(huì)讓上一年沒(méi)用完的預(yù)算留到下一年,。因?yàn)榘船F(xiàn)行預(yù)算核定和撥款方式,，本年度若有財(cái)政節(jié)余，不但要全部上繳,，而且還會(huì)影響第二年的預(yù)算基數(shù),，令第二年的預(yù)算撥款遭削減。從預(yù)算單位來(lái)看,，節(jié)約自然吃虧,，花錢(qián)也就得益。
政府部門(mén)為什么借債,？既然預(yù)算部門(mén)年底大手大腳用錢(qián),，財(cái)政應(yīng)該很富裕。但我國(guó)的情況是政府財(cái)政既富又窮,。富,，是因?yàn)殡S著收入來(lái)源渠道拓寬、收入增速加快,，所掌控的財(cái)力越來(lái)越大,。而窮，則是因?yàn)閾碛旋嫶筘?cái)富的政府同樣債臺(tái)高筑,。從世界各國(guó)現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,，無(wú)論是窮國(guó)還是富國(guó)，都或多或少地負(fù)有債務(wù),。因?yàn)殡S著凱恩斯主義盛行,，政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)能力增強(qiáng)，福利承諾增多,，一旦缺乏約束,，就會(huì)引起債務(wù)失控，我國(guó)近年來(lái)債務(wù)快速增長(zhǎng)反映了這種政府主宰經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì),。
首先,，2011年赤字預(yù)算9000億元。其中：中央財(cái)政收入45860億元,，支出54360億元,，收支總量相抵，赤字7000億元,；地方財(cái)政收入81170億元,，財(cái)政支出83170億元，收支相抵,，差額2000億元,。中央和地方合計(jì)赤字9000億元通過(guò)發(fā)行債券彌補(bǔ)。我國(guó)中央財(cái)政國(guó)債余額限額也由此達(dá)到77708億元。
其次,，2011年地方債務(wù)累計(jì)余額10.7萬(wàn)億元,。2011年6月27日，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)公報(bào)顯示,，截至2010年底,，地方政府債務(wù)余額10.7萬(wàn)億元。繼審計(jì)署公布2010年全國(guó)地方政府性債務(wù)情況后,，各省市也陸續(xù)曬出本地政府性債務(wù)賬單,，其中廣東為最高，達(dá)7502.96億元,。地方債務(wù)結(jié)構(gòu)表明2011年和2012年已進(jìn)入還債高峰期,，到期債務(wù)占總債務(wù)規(guī)模的43%左右，地方債務(wù)四分之一靠賣(mài)地償還,。
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收錢(qián)超預(yù)期,，用錢(qián)須思量 |
面對(duì)一邊是經(jīng)濟(jì)疲軟、一邊是稅收膨脹,，一邊是突擊花錢(qián),、一邊是債臺(tái)高筑的異常經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，確實(shí)需要反思我們的財(cái)政政策,，尋找破解財(cái)政年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象的良藥,。收錢(qián)超預(yù)算，用錢(qián)須思量,。
首先,，思量財(cái)政超收用在何處,。我們認(rèn)為,，當(dāng)一個(gè)國(guó)家財(cái)政收入實(shí)際執(zhí)行結(jié)果超出預(yù)算時(shí)，不外乎有以下幾種處理方式：
一是追加預(yù)算用于當(dāng)年開(kāi)支,。因?yàn)檎傆凶霾煌甑氖虑�,，不怕錢(qián)太多，只怕錢(qián)不足,，有了追加預(yù)算就可以辦更多事情,，這就是我國(guó)現(xiàn)行的做法，確實(shí)有太多民生事情等著我們的政府去做,。
二是用于償還當(dāng)年或歷年債務(wù)本息,。從而可以減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)，應(yīng)對(duì)潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),，避免出現(xiàn)類(lèi)似歐美主權(quán)信用危機(jī),。如果我們能夠嚴(yán)格執(zhí)行將超預(yù)算增長(zhǎng)收入用于補(bǔ)財(cái)政赤字，年底我國(guó)財(cái)政將會(huì)出現(xiàn)大致6500億元盈余，而不是9000億元的赤字,。
三是作為當(dāng)年財(cái)政結(jié)余放到下年度使用,。由于無(wú)論中央還是地方年度預(yù)算，都是經(jīng)人大審議通過(guò)的法,，既然是法就具有法定性和嚴(yán)肅性,，一經(jīng)確定就不宜變動(dòng)。作為政府部門(mén)只有執(zhí)行預(yù)算的義務(wù),，而無(wú)改變預(yù)算的權(quán)利,，任何變動(dòng)須經(jīng)人大審議通過(guò)。為此,，作為當(dāng)年財(cái)政結(jié)余,，放到下年度使用，更符合財(cái)政資金使用的法定程序,。結(jié)余足以說(shuō)明政府部門(mén)履行政府職責(zé)的開(kāi)支已經(jīng)夠用,，如有可能，應(yīng)在下一年度對(duì)企業(yè)或個(gè)人減稅,。在經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下減稅有利于增加納稅人可支配收入,，擴(kuò)大內(nèi)需，增加消費(fèi),，促進(jìn)發(fā)展,。
四是建立預(yù)算穩(wěn)定基金。如需將超預(yù)算增長(zhǎng)收入仍然歸財(cái)政使用,，一個(gè)可行的選擇是建立萬(wàn)億元以上規(guī)模的預(yù)算穩(wěn)定基金,，從長(zhǎng)周期預(yù)算考慮，需要以豐補(bǔ)歉,，應(yīng)對(duì)歸還債務(wù)以及可能出現(xiàn)的財(cái)政危機(jī)壓力,。
其次，思量財(cái)政體制如何改革,。既然我們認(rèn)定財(cái)政年底突擊花錢(qián)是由財(cái)政管理體制,、預(yù)算管理制度和預(yù)算撥方式缺陷所致，那么,，解鈴還須系鈴人,，破解難題在于體制變革。
我國(guó)預(yù)算法修正案草案（即將提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議）所確立的科學(xué)性,、法定性和公平性原則,，理應(yīng)成為破解年底突擊花錢(qián)財(cái)政頑癥的重要法律手段。一是以支定收,、節(jié)約使用,。把按收入決定支出的財(cái)政管理體制,，改為按履行職責(zé)決定支出的財(cái)政管理體制，來(lái)促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能,，節(jié)約財(cái)政開(kāi)支,。二是科學(xué)預(yù)算、依法執(zhí)行,�,？茖W(xué)、準(zhǔn)確預(yù)計(jì)財(cái)政收入來(lái)源和支出安排,，盡可能減少預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行差異,，對(duì)于確立的政府預(yù)算依法執(zhí)行，不因收支變動(dòng)而作調(diào)整,。三是推零基法,、改基數(shù)法。把現(xiàn)行按本年度支出作為下一年度收入的預(yù)算核定和撥款方式,，改為按部門(mén)職能和支出需要核定和撥款,，從而避免為爭(zhēng)基數(shù)而年底突擊花錢(qián)。
