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土地問題的焦點(diǎn)是農(nóng)地轉(zhuǎn)用 |
周其仁說,,通常在全世界,,工業(yè)化占GDP30%的時候,城市化可能達(dá)到50%,,一半人口進(jìn)了城,。如果把城市作分母,工業(yè)化作分子,系數(shù)是1.5-2個單位,。
但是中國的情況很特別,,工業(yè)化超前,城市化滯后,。原因很簡單,,就是中國過去實(shí)施的是計劃體制,對要素流動有很多的束縛,,造成了城鄉(xiāng)的巨大差距,。等到一開放,要素雖然流動了起來,,但是原有的土地制度在適應(yīng)城市化過程中還是存在嚴(yán)重滯后,,土地制度方面存在三個圈圈,它們之間的關(guān)系沒有理順,。
先看兩端的兩個圈圈,。一邊是農(nóng)村的集體土地,基本上是農(nóng)業(yè)基地,,生產(chǎn)的是中國人無論怎么發(fā)展都離不開的農(nóng)產(chǎn)品,。這是上個世紀(jì)40、50年代就奠定的基礎(chǔ),,通過土改分地,、合作化、人民公社化完成的,。這里有一個問題,,就是種地的積極性長年沒有解決,所以改革之后就把這個制度做了一個變動,,地還是國家或集體的,,但是長期承包給農(nóng)民去經(jīng)營、管理并使農(nóng)民受益�,,F(xiàn)在通過一系列的改革,,基本確立了這樣一種制度,即土地的所有權(quán)是國家或集體的,,使用權(quán),、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)歸農(nóng)戶,。在這個圈圈里面,,農(nóng)業(yè)土地不構(gòu)成人口流動的障礙,農(nóng)民可以把土地轉(zhuǎn)讓出去,,讓給別人去做,,他自己到城里打工,。
在土地制度的另一端,政府手里有國有土地,,歸國有企業(yè)調(diào)撥使用,。因?yàn)閲型恋氐乃袡?quán)是全民的,剛一開放的時候外資到中國要落地還引發(fā)了麻煩,。1987年進(jìn)行了調(diào)整,,國有土地所有制不變,但是使用權(quán)可以批給市場用,,可以轉(zhuǎn)讓,,解決了這一問題。兩端的這兩個圈圈,,應(yīng)該說盡管制度上還有很多細(xì)節(jié)需要完善,,但是大體上可以適應(yīng)中國城市化加速的要求。
比較麻煩的是中間環(huán)節(jié)這個圈圈,。計劃經(jīng)濟(jì)時代,,中國規(guī)劃了一些城市的版圖,,隨著大量的資金,、人口涌入,這個版圖嚴(yán)重不適應(yīng),,城市就要擴(kuò)大,。矛盾來了,因?yàn)樵瓉硪?guī)劃的城市有一個邊界,,周圍都是農(nóng)業(yè)用地,,這就帶來了一個問題,就是城市擴(kuò)大的時候,,怎么把原來的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)成城市和工業(yè)用地,,簡稱叫農(nóng)地轉(zhuǎn)用,這是所有矛盾的焦點(diǎn)所在,。
為什么這個環(huán)節(jié)是焦點(diǎn)所在,?先看現(xiàn)有的法律框架。農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)成非農(nóng)用土地有兩條通道,,一條是農(nóng)民自己可以將一些土地從農(nóng)業(yè)用途改成非農(nóng)用,。比如說蓋房子,這就是宅基地,,需要在集體內(nèi)部進(jìn)行購買,。還有農(nóng)村如果辦集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),,農(nóng)民自己辦也可以,。
這樣的土地使用價值雖然改變了,,但是一般不允許在市場上進(jìn)行轉(zhuǎn)讓,尤其限制向村以外的人出讓土地的使用權(quán),。國務(wù)院辦公廳多次發(fā)文件,,明令禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民的宅基地。所以這個領(lǐng)域基本上是非市場的,。
第二條通道是國家把農(nóng)民的地變成城市的,。這個方式叫征地,在憲法和土地法里面是有規(guī)定的,。憲法允許政府為了公共利益征地,,現(xiàn)在所有的農(nóng)地轉(zhuǎn)成非農(nóng)地,正規(guī)的主要就是這條渠道,。
過去各級政府的財政能力很弱,,又想集中土地來完成國家工業(yè)化,所以當(dāng)時的土地法令非常傾向征地這一方,,補(bǔ)償價格比較低,。隨著城市化急速擴(kuò)大,地價迅速上漲,,結(jié)果就是政府可以從農(nóng)民的手里將土地以很低的價格拿來,,再以很高的價格賣出去,于是矛盾開始加劇,。
